مقدمه:
دو انتخابات ریاست جمهوری و شوراهای اسلامی شهر و روستا در پیش است. ناظران سیاسی و اجتماعی در مورد اهمیت و آثار نتایج هریک از دو انتخابات پیش رو اتفاق نظر ندارند. اکثریت هر دو گروه اصلاح طلب و اصولگرا اهمیت بیشتری برای نتایج انتخابات ریاست جمهوری قایل هستند. این فصل مشترک دو جناح به رغم همه اختلاف نظرها در مسایل سیاسی و اجتماعی از رویکرد و استراتژی آنان مبنی بر ضرورت تصاحب قوه مجریه و سایر نهادها برای تداوم پروژه ها و اهداف از یک سو و کسب منافع از سوی دیگر ناشی میشود. از زاویه ای دیگر گروهی از اصلاح طلبان و نیروهای سیاسی مستقل و منتقد بر اهمیت بسیار قابل توجه انتخابات شوراها تاکید میکنند. از این دیدگاه تداوم فرایند تغییر در عین حال که موکول به تقویت نیروهای حامی تغییر در نظام سیاسی(از جمله قوه مجریه ) است – که به نتایج انتخابات ریاست جمهوری بستگی دارد – اما در همان حال مستلزم فعال شدن بیشتر جامعه مدنی و تقویت و توانمند سازی آن است. از این رو تقویت نهاد شوراها و تاکید بر مشارکت عمومی در انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا که نهادی واسط نظام مستقر و جامعه مدنی است میتواند تاثیرات بسیار جدی بر روند دمکراسی سازی در ایران داشته باشد. پیش فرض مقاله حاضر رویکرد اخیر است.
از انجمن شهر و ده تا شورای شهر و روستا:
تا انقلاب مشروطيت، نظام اداري ايران بـا بحـث عـدم تمركز محلّي بيگانه بود. سرپيچي حكمرانان از دستورات حكومت مركزي به خلع و مرگ آنان میانجامید. پس از مشروطيت قـانون بلديه [1] در ســال 1286خورشــيدي به تصويب رســيد و به اين ترتيــب يكــي از آرمان هاي بــزرگ انقلاب مشــروطه به ثمر نشســت و آنان از حق انتخــاب كردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمينه مديريت و اداره شهرها که در زمره حقوق سياسي است، برخوردار شدند. قانــون بلديه بــا آنكه در دوران خود قانوني پيشــرفته براي مديريت شــهري به شــمار مي رفت ، در اجرا با شكست مواجه شــد. عمده ترين دليل اين شكســت ، بي تناسبي اين قانون با شرايط و ويژگيهاي جامعه ايران بود . در سال هاي آغازين سده بيســت ميلادي ، شهرنشــيني در ايران چندان گسترش نيافته بود و نســبت شهرنشينان به زحمت به رقم 20درصد مي رسيد افزون بر اين ، شهرنشــيني در ايران بر خلاف شهرنشــيني در اروپا ، ويژگيهاي ايجاد مديريت شــهري مســتقل و برخوردار از حمايت و پشــتيباني مردم را نداشت[2]. بر طبق ماده 4قـانون بلديـه ريـيس اداره ي بلديـه از طـرف وزارت داخله معين و منصوب ميشد. شـهردار، مسـؤول انجمنهاي بلديه و شهرداري ها، به عنوان يكي از مـصاديق مهـم نهادهـاي محلـي و مردمـي و در راستاي همان سياست؛ يعني تمركز گرايي مطلق، شکل گرفت. با اين تفاصيل قانون انجمنهای ایالتی و ولایتی که در سال 1286به تصویب رسیده بود درسال 1290خورشيدي با كسب اجازه از مجلس كليه توسط دولت منحل شد.
رضاشاه با تصويب قانون تقسيمات كشور مصوب 16 آبان 1316هـ . ش، نقش کارگزاران دولت مركــزي را در اداره ي امــور عمــومي پررنگتر كرد. قـانون جديـد و آيـيننامـه اجرايي آن به شدت تمركزگرا بود و مفاد آنها به هيچ وجه متمایل به اعمال حاکمیت محلي نبود. قـانون تـشكيل شـهرداري و انجمـن شـهر در سـال 1328و سپس لايحه قانوني شهرداري در سال1331به تصويب رسيد. مفـاد ايـن دو قـانون در حـد وسيعي برعـدم تمركـز محلـي استوار بـود.
سـقوط پهلـوي اول در1320و پايه هاي لرزان حكومت پهلوي دوم تا كودتاي مرداد1332 دوراهي انبساط انجمن هاي محلي بود. هـر چنـد قـانون شـهرداريهـا 1328شـبه دموكراتيك و دخالت حكومت مركزي در آن زياد بـود؛ اما نسبت بـه دوره پهلـوي اول تا حدی مترقـي بـود.اما پـس از 1332دوراهي ايجاد نهادهاي محلي نيمه دولتي و كنترل شده آغـاز شـد و تـا انقـلاب 1357ادامه يافته است.
در قـانون شهرداري مصوب 1334بسـیاري از خـدمات در حیطـه اختیـار شـهرداري بـود و انجمـن شـهر نظـارت بـر عملکرد بسیاري از حوزه هاي خدمات شهري، از جمله آب، برق و بهداشت را بر عهده داشت.البته با انفکاك این امور از شـهرداري و واگـذاري آن بـه سایردستگاه ها از انسجام مدیریت شهري کاسته و در نتیجه مداخله شورا را در بسیاري از امور شهر تضعیف کرد.
پــس از انقــلاب اســلامي ، شـورا و مشـاركت مـردم در تعيـين سرنوشت خود و حفظ حقوق و آزاديهـاي عمـومي در صدر اهداف انقلاب قـرار گرفـت. بـر ايـن اسـاس رهبر انقلاب در9ارديبهشـت 1358هــ . ش پـيش از آنكه قانون اساسي تصويب شود، طي حكمي به شوراي انقلاب اسلامي دستور تهيـه آيـين نامـه شـوراهاي اسلامي شهر و روستا را داد تا بلافاصله پس از تصـويب به دولت براي اجرا ابلاغ گردد . از اينرو شوراي انقلاب به فاصله نزديك به دو ماه و در تیرماه 1358هـــ . ش، قــانون شــوراهاي محلــي مشتمل بر 17ماده را تصويب كرد و متعاقب آن هيأت دولـت در 21مهرمـاه همـان سـال، لايحـه قـانوني انتخابات شوراي شهر و طريقه اداره آن را تصـويب كرد. پيرو قانون شوراهاي محلـي از اوايـل نيمـه دوم سال 1358هـ . ش، انتخابات شـوراهاي شـهر در 156 برگزار شد. مدت فعالیت پیش بینی شده برای این شوراها دو سال بود و پس از تصویب قانون اساسی دیگر عملا غیر فعال شدند و کمتر از یکسال بعد همه آنها منحل شدند.
با تدوین و تصویب فصل هفتم قانون اساسی اصول 100 تا 107، به شوراها اختصاص یافت. صرفنظر از اهميتي كه قانون اساسي بـر شـوراها و نقـش آنها در اداره امور كشور قايل است، اختصاص چند اصل از اصول قانون اساسي به آنها كه به ندرت در قوانين اساسي ساير كشورها به چشم ميخورد نشان از اهمیت جايگاه ايـن نهادهـاي مردمـي داشت. تدوین کنندگان اولیه قانون اساسی و افراد موثر در طرح حکومت شورایی انتظار داشتند با اجرای اصول قانون اساسی درباره شوراها این نهاد به عنوان نوعی از حکومت محلی مستقر شود. اما استقرار حکومت محلی مشروط به پنج شرط بود که امکان تحقق آن در چارچوب قانون شوراها و نظام و ساختار مستقر ممکن نیست:
- اول- حکومت محلی باید محدوده جغرافیایی مشخصی را در حوزه اقتدار خود داشته باشد و بتواند برای رفع و رجوع مسایل آنجا قوانین و مقررات لازم را مدون و با اقتدار امور را اداره کند.
- دوم- حیطه و حوزه اختیارات حکومت محلی باید در چارچوب قوانین ملی به خوبی روشن شده باشد.
- سوم- حکومت محلی باید قادر باشد از طریق وضع عوارض و مالیات یا دیگر راهای ، درآمد مورد نیاز برای اداره امور محلی را تامین کند.
- چهارم- حکومت محلی به دلیل کسب مشروعیت حاصل از انتخاب شهروندان باید بتواند بر کلیه ارگانها و سازمانها در حوزه اختیاراتش اعمال اقتدار کند.
- پنجم- همه سازمانها و موسسات اقتصادی اجتماعی فرهنگی وسیاسی باید در امور مرتبط با خود در حوزه فعالیت حکومت محلی با آن همکاری کنند[3].
اما هیچیک از این مقدمات در شکل گیری ایده شورا مورد نظر قرار نگرفت. در سال 1361قانون تشکیلات و وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور تصویب شد و تا سال 1375بدون آنکه اجرا شود، مکررا اصلاح شد. سرانجام در اردیبهشت سال 1378شوراها برای اولین بار در کشور تشکیل شدند. روح قانون شوراها نشان از تمایل به تغییر الگوی مدیریت محلی از مدیریت متمرکز دولتی به مدیریت گسترده مردمی داشت[4] .میزان مشارکت واجدین شرایط رای دادن در دور اول42/64درصد بود که نشان از مشارکت بالا داشت.در این دوره حدود 336 هزار نفر داوطلب نمایندگی در شوراهای شهر و روستا بودند.
پس از آنكه دوره اول شوراهاي اسلامي شهر و روستا، در سالهاي 1378-1381هـ . ش برگزار شد، هيأت دولت با ارسال لايحه اصلاح قانون شوراهاي اسلامي به مجلس شوراي اسلامي تلاشهايي براي اصلاح و بسط قانون شوراها كرد. به نظر ميرسد مجلس شوراي اسلامي ششم (1379-1383) كه اكثريت كرسيهاي آن در اختيار اصلاح طلبان بود سعي كرد به نهادسازي و تقويت شوراهاي اسلامي به عنوان دموكراتيك ترين نهاد در ايران بپردازد. از اينرو مجلس شوراي اسلامي درسال 1382 با چهار مصوبه تلاش كرد تا قانون شوراهاي اسلامي را سامان دهد و ابهامات و اشكالات آن را بر طرف كند. بر اين اساس هيأتهاي حل اختلاف كه اعضاي آن در قانون 1375هـ . ش كاملاً كارگزاران حكومت مركزي بودند، در اصلاحيه مهرماه 1382ترکیبی جدید پیدا کرد و با حضور نمايندگان شوراها تا حدودي موازنه بین كارگزاران نهادهاي حكومتي و مردمي برقرار شد. اين تغییر در ترکیب هيأت حل اختلاف استان و شهرستان نيز تا حدود مشابهي اعمال شد. در اين دوره مجلس بر آن بود تا ساختار سلسله مراتبي شورا را بر اساس تقسيمات كشور تكميل كند و تا حدودي روح استقلال نسبي و ضمانت اجرايي تصميمات شوراها را تأمين كند.
در دوره دوم شوراها در سال 1381 میزان مشارکت نسبت به دوره اول کاهش یافت و 96/49 درصد واجدین شرایط رای دادن در انتخابات شرکت کردند و از بین حدود 218 هزار نفر نامزدها در 34 هزار شورا تعداد 109 هزار عضو اصلی را بر گزیدند.در این دوره شوراها بیش از 900شهردار را انتخاب کردند علاوه بر این فقط سه شورای شهر بر اساس رای هیئت حل اختلاف مرکزی منحل اعلام گردیدند که علت آن خارج شدن شورا از حیز انتفاع بود.[5]
در دو دورههای بعدی انتخابات شوراها(سوم و چهارم) میزان مشارکت رای دهندگان به ترتیب برابر 83/64 درصد و 65/62 درصد بود که در مقایسه با دور دوم افزایش یافت و تقریبا هم سطح اولین دوره بود. به علاوه تعداد داوطلبان دو دوره آ خر نیز به ترتیب 247 هزار و 259 هزار بود که اگرچه از دوره اول شوراها کمتر بود اما در مقایسه با دور دوم افزایش داشت. این روند حکایت از توجه بالا و حساسیت قابل توجه عمومی به نهاد شوراها و اهمیت و نقش آن بود.
از مجموع کسانی که در رقابت انتخابات شوراها در دوره چهارم ثبت‌نام کردند ۱۷۹.۲۹۲ برگزیده شدند که ۱۷۳.۲۰۰ مرد و ۶.۰۹۳ زن بودند. مدرک تحصیلی برگزیدگان چنین بود: ۹۷.۵۷۰ نفر خواندن و نوشتن، ۴۱۹ نفر حوزوی ،۷.۹۱۳ نفر دبستان، ۱۰.۱۷۰ نفر راهنمایی، ۶.۲۴۲ نفر دبیرستان، ۲۸.۰۰۵ نفر دیپلم، ۵.۸۱۱ نفر کاردانی، ۱۷.۷۴۰ نفر کارشناسی، ۲.۱۶۹ نفر کارشناسی ارشد، ۲۵۷ نفر دکتری.
در آخرین اصلاحات مجلس شوراي اسلامي بر اساس قانون اساسي و در راستاي تقسيمات كشوري ، شوراهاي شهرستان، استان و شورايعالي استانها به شوراهاي روستا، شهر و بخش اضافه شدند و شوراي شهرك نیز حذف شد. بر اساس اين قانون، تعداد اعضاي شوراها در سطوح مختلف تغيير كرد و در كلانشهرهاي يك تا دو ميليون نفر، 21عضو در نظر گرفته شد.
بنیان نظری شوراها:از حکمرانی محلی تا جماعت گرایی
بنیان های نظری شورا را میتوان از دو منظر مورد بررسی قرار داد. رویکرداول مبتنی است بر چگونگی توزیع قدرت در درون نظام های سیاسی بر حسب جغرافیا . از این منظر اهمیت شوراها به عنوان نوعی از حکومت محلی میتواند به عنوان ساز و کاری برای توزیع قدرت و کاهش تصدی دولت مرکزی در جهت نقش دادن به مردم محلی در اداره امور خودشان محسوب شود. رویکرد دوم عمدتا بر نحوه اداره امور محلی و برنامه ریزی به منظور توسعه مناطق متمرکز است. به این معنا مناطق و محلات همچون جماعاتی(community) با ویژگیهای خاص خود مورد نظر قرار میگیرند که در فرایند توسعه برنامه ریزان ناچارند آنها را محور قرار دهند.
رویکرداول – حکمرانی محلی: نظام حكـومتي كشـورها را بـر اسـاس ميـزان توزيع قدرت سياسي به واحـدهاي پيرامـوني و ماهيـت مديريت سياسي فضاي جغرافيايي، به سه الگـوي تمرکز گرا ،ناحيه اي و فدرال يا تركيبي از این سه میتوان تقسيم کرد. نظام سياسي تمرکزگرا مبتنـي بـر توزيـع فضـايي قـدرت سياسي از مركز بـه پيرامـون و نظـام هـاي سياسـي ناحيه اي و فدرال بر اساس تقسيم قدرت سياسـي بـين مركــز و پيرامون شکل میگیرند. نظام سياسي در ايران تمرکز گرا است و براي تبيين رابطـة نظـام سياسـي و نهادهاي محلي ، باید ساختار متمرکز نظام را از نظر دور نداشت. در اين نـوع از نظـام سياسـي معمـولاً تمـامي سـرزمين كشـور تحـت كنتـرل مركـز سياسي واحدي قـرار دارد . اما از آنجـايي كـه ادارة امـور جامعــة مــدرن، وظيفــه اي گســترده و خــارج از تــوان حكومت اسـت، اغلـب كشـورهايي كـه داراي سـاختار سياسي متمرکز هستند، تـلاش میکنند بـه روش های مختلــف و بــا ســازماندهي مناســب، تصدي گري حكومت را كاهش داده و واحدهاي محلی را سامان دهند تا به این ترتیب امکان تمركززدايي اداري را فراهم کنند. بانك جهاني،به سه نوع تمرکز زدایی اشاره کرده است:
1) تــراكم زدايــي که سطحی ترین و محافظه کار ترین روش تمرکز زدایی است و در آن
قدرت از واحـدهاي اداري دولـت مركـزي به نمایندگی های محلی دولتی منتقـل ميشود.
2)تفويض اختيار که شایع ترین نوع تمركززدايـي اداري است و در آن دولـت مركـزي مسـؤليت تصـميم گيـري و مـديريت كاركردهـاي عمـومي را بـه نهادهاي نيمه خودگردان محلی واگـذار مـيكنـد. این واحد های دولتی محلی بطـور كامل تحت كنترل دولت مركزي نيستند ولي در برابـر آن پاســخگو هســتند.
3) انتقــال قــدرت نــوع ديگــر تمركززدايي اداري است كه در آن اعتماد بيشـتری بـه
واحـدهاي محلی مـيشـود و بر این اساس مسـووليتهـايي بـه دولـت محلـي واگذار ميشود كه داراي مرزهـاي مشـخص حقـوقي و شــفاف هســتند .انتقــال قــدرت در نظــام سياســي كشورهايي شايع است كه تقسـيم قـدرت سياسـي بـه لحاظ جغرافيايي مورد نظر قرار گیرد مثل اقلیم کردستان در عراق.
دولتهـاي محلـي بـه لحـاظ قلمرو محلي، مسؤليتها و قدرت، مديريت، امور مالي و دموكراسي محلي، تفاوتهايي با هم دارند؛ لكـن هدف از تشکیل آنها به طور کلی توزیع قـدرت سياسـي، تمركززدايـي و دموكراسي محلي است و از این رو در گسـترة وسـيعي در سـطح جهـان حتـي كشـورهاي آفريقـايي كـه بنظـر ميآيـد از سـطح توسـعة سياسـي مناسـبي برخـوردارنيســتند، تشکیل شده اند. خاطر نشان میسازد دولــت محلــي متفــاوت از حكومــت محلــي است که در كشورهاي فدرال، و ناحيه ايي است. حكومتهاي محلي در كشورهاي فدرال ، داراي قدرت قانونگذاري اداري، مالي، قضايي، امنيتـي و سياســي هســتند؛ لكــن دولــت محلــي، قــدرت قــانونگــذاري اداري، مــالي و نيمــه قضــايي دارد[6]. در كشورهايي با سيستم مركب و فدرال، دولت محلـي در درون حكومــت محلــي و در مقــام يكــي از نهادهــاي مردمي محسوب ميشود.از نهادهاي محلي و مردمي در قالب شـورا، انجمـن و با عناوين مختلف در نظام هاي سياسي تمرکز گرا بـا عنوان دولت محلي يـاد مـيشـود. تعـاريف زيـادي درزمينة دولت محلي وجود دارد و اين تعاريف بـا مفهـوم حكومـت محلـي مشـابهت زيـادي دارنـد. مطابق تعریف سازمان ملل حکومت محلی به تقسیم بندی سیاسی یک کشور یا ایالت اشاره دارد که با قانون ایجاد شده و کنترل اساسی امور محلی همچون قدرت وضع مالیات را در دست دارد و هیات اداره کننده چنین موجودیتی به صورت محلی انتخاب میگردد[7].
حفظ استقلال عمل دولـت محلـي در امور مربوطه مستلزم دارا بودن شروط زير است
- دولـتهـاي محلـي بايـد در تصـميم گيـري امـور از استقلال لازم و مناسب به فراخور قـانون اساسـي و قـوانين عادي برخوردار باشند.
- نظارت حكومت و قوة اجرايـي بـر فعاليـتهـا، تصـميمات و مصوبات دولت محلي بايد از منظر قانوني باشـد نـه سلسـله مراتبي. نگرش سلسله مراتبي به دولت محلي، آنها را تبديل به سازمانهاي دولتي و حكومتي ميكند.
- سـلب عضويت و انحلال دولت محلـي، نبايـد در اختيـار نهادهـاي دولتي و قوة اجرايي قرار گيرد، بلكه فرايند دخالت و حضور اعضاي نهادهاي محلي فرادست، نهادهاي قضايي و ساير قوا بايد در قالب هيأت تصميم گير مدنی مدنظر باشد.
- روابـط نهادهـاي دولتـي و حكــومتي بــا دولــت محلــي بايــد شــفاف بــوده و تمــام مسـؤليتهـاي محلـي، اسـتاني و مركـزي متمـايز شـود .
رویکرد دوم- جماعت گرایی:«جماعت» به تدريج در بحث‌هاي مربوط به دولت محلي به موضوعي محوري تبديل شد. يك جريان قابل‌توجه از اين ادبيات به رابطه بين تقسيم فضايي قدرت‌هاي حكومتي و اجرايي و مرزهاي «جماعت» مي‌پردازد. برای مثال در حالی که دركشورهاي اروپايي اغلب «شوراي محلي» (با دلالت‌هاي تاريخي آن بر خودگرداني و فعاليت مشترك) با واحدهاي اجتماعي معني‌داري مانند روستا يا مناطق توليد كشاورزي همزيستي دارد ، در مقابل در بريتانيا، تنها در چندين دهه پس از تأكيد بر كارايي در ارائه خدمات از طریق متمرکز، ضرورت فعالیت براي تمركززدايي و خودگرداني محلي مورد نظر قرار گرفته است[8].
جماعت گرایان در دفاع از سنگر قانوني دولت محلي تاکید کرده اند دولت‌هاي محلي، حداقل تا حدي، تجلي اجتماعات محلي هستند و تقسيم منطقه‌اي قدرت علاوه بر جنبه جغرافیای باید داراي مبنايي جماعتينیز باشد. اما در دموكراسي محلي نیز بحرانی وجود دارد که رد پاي آن را تا حد زيادي در فاصله گرفتن عامدانه از به رسميت شناختن ايده «دولت محلي» در سياستهاي دولت مركزي ميتوان ديد[9]. از این دیدگاه دولت محلي بايد نقش جديدي به عنوان «دولت جماعت» به عهده بگيرد. نقش اصلي مقامات محلي بايد با مشكلات و اموري كه «دولت‌هاي محلي» با آن روبه‌رو هستند مرتبط باشد[10] . دموكراسي و خودمختاري محلي به تنوع شرايط، نيازها و مسایل سياسي به طور شايسته‌اي اهميت میدهد و مشاركت محلي، وظيفه‌شناسي و مشروعيت را به حداكثر مي‌رساند و مسئوليت‌پذيري را نهادينه میکند[11].از این رو برخي انديشمندان سياسي پیشنهاد میکنند دولت و مديريت محلي بايد مسئوليت «جماعت‌ها» را برعهده داشته باشند.
ويژگي اصلي «توسعه جماعت» يا «فعاليت جماعت‌محور» چيست؟ مسلماً يك جواب به اين سؤال اين است كه فعاليت جماعت‌محور شامل سازمان، نظم دادن به منابع و نشان دادن قدرت سياسي همبسته است كه مي‌تواند به مردم كمك كند تا تقاضاهايشان را در عرصه عمومي طرح كرده و پيگيري كنند. در واقع، اين نتيجه‌اي است كه بسياري از ساكنان جماعت به سرعت به آن مي‌رسند. توسعه جماعت این امكان را به مردم محلی میدهد که تأثيرات منفي يك جاده كمربندي كه ارتباط يك ملك را با شهر قطع كرده است، يا مشكلات تراكم در مسكن‌هاي جديد را بيان كنند. گزارش پشت سر گزارش نشان مي‌دهد كه مقامات محلي در آگاه ساختن مردم از بازگو كردن تصميماتي كه بر زندگي آنان تأثير دارد گریزان هستند ؛ از مشورت كردن با مردم درباره بهترين راه‌هاي شروع برخي پروژه‌ها يا توزيع خدمات پرهیز میکنند؛ و نتوانسته‌اند درباره نيازهاي مردم محلي سياستگذاري كنند. همین تجربیات ناموفق انباشت شده به قدر كافي معقول است تا بسياري از مردم محلي ودولت به اين نتيجه برسند كه باید در جستجوی ساز و کارمناسب تری برای حل و فصل امور و غلبه بر برخي مشكلات بود.
اما گزارش پشت سر گزارش نيز نشان مي‌دهد كه چگونه ارائه حقايق و نشانه‌ها، تشخيص‌ها، ايده‌ها و گزينه‌هاي تغيير از سوی اعضاي شوراي محلي، مقامات دولت محلي و ديگر سياستگزاران به طور اجتناب ناپذيري در ایجاد تغييرات نسبتاً ساده و ارزان يا بدون هزينه در سياست و عمل، بدون در نظر گرفتن استراتژي گفت‌وگويي در جماعت ناتوان بوده‌اند. این موضوع براي نظريه‌پردازان دموكراسي، به‌ویژه آنهايي كه به مدل دموكراسي گفت‌وگویی متعهدند، خيلي مهم هستند. مفهوم گفت‌وگو(در مقابل مونولوگ، انتقاد تند و ديگر شيوه‌هاي گفت‌وگوی سياسي مرتبط) حاكي از ارتباطات مدني، عقلاني و دوطرفه است. اين جنبه‌هاي گفت‌وگو به نوبه خود حاكي از همكاري يا به هر درجه‌اي فقدان تضاد و اصطكاك است. با وجود اين روشن است كه براي بسياری از افراد، نهادها و حوزه‌ها، گفت‌وگو بي‌نهايت ناشناخته و ناقض رويه‌های تثبيت شده هستند. بسياري از افراد كمترين حد تحمل بحث و گفت‌وگو و تجربه «به زير سؤال رفتن» به عنوان زورگو و جابر را ندارند و اجبار ارائه توضيح يا استدلال را كاري غيرقابل تحمل مي‌يابند.
همان‌طور كه بسياري از مفسران و تحليلگران اشاره كرده‌اند، به نظر ميرسد بسياري از بوروكرات‌ها و سياستمداران بيزاري آشكاري از گفت‌وگو با شهروندان دارند؛ افزون بر اين براي احتراز از رويارويي، به‌شدت از موضع قدرت برخوردار میکنند. اين‌كه چگونه چنين كاري مي‌كنند، آموزنده است . مثلاً آنها مردم سازمان يافته محلي را نمايندگان غيرواقعي مردم دانسته و براي سازمان آنها مشروعيتي قائل نمي‌شوند؛ كاري كه آنها انجام مي‌دهند، چالشي در برابر نظريه و عمل دموكراتيك به حساب مي‌آيد، زيرا عمل و نظر دموكراتيك مستلزم تغيير در ابزارهاي سياسي است و نه جماعت يا محله. واگذاری مدیریت محلی از طریق شوراها راهی برای تقویت جماعات شهری و روستایی به منظور توسعه محلی با چالش های کمتر است.
پروژه ناتمام شوراها در ایران
مطابق فصل هفتم قـانون اساسـي و در اصـول يكصدم و يكصـد و ششـم، چـارچوبي بـراي فعاليـت شوراها در نظر گرفته شده است كه متفـاوت از اصـل هفـتم قانون اساسي است. در اصل هفتم آمده است:” طبق دستور قرآن کریم »وامرهم شوري بینهم« و »شاور هم فی الامر« شوراها : مجلس شوراي
اسلامی ، شوراي استان ، شهرستان ، شهر ، محل ، بخش ، روستا و نظائر اینها از ارکان تصمیم گیري و اداره امور کشورند.موارد ، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن معین می کند.”
در تمامي اصول فصل هفتم قانون اساسی كه بـه شوراها اختصاص دارد، بر خلاف انتظار، در هيچ موردي حتي در امور محلي، به “صلاحيت وضع مقـررات” كـه صلاحيت ذاتي شوراها است، اشاره اي نشده است. اصـل يكصدم قانون اساسي، تنها اصلي است كه بـه گونـه اي ميتوان هدف از تشكيل شوراها را در آن ديد. بر اساس اين اصل، “براي پيشبرد سريع برنامـه هـاي اجتمـاعي، اقتصادي، عمراني، بهداشتي، فرهنگي، آموزشي و سـاير امـور رفـاهي از طريـق همكـاري مـردم بـا توجـه بـه مقتضيات محلي، ادارة امور هـر روسـتا، بخـش، شـهر،شهرستان يا استان با نظارت شورايي به نام شوراي ده، بخش، شهر، شهرستان يا استان صورت مـيگيـرد كـه اعضاي آن را مردم همان محل انتخـاب مـيكننـد.. “. اسـتفاده از واژة نظارت در اين اصل جـاي تأمـل داشـته و البتـه محـل انتقاد اسـت. اسـتفاده از ايـن واژه در عمل، صلاحيت تصميم گيري شوراها را تـا حـدود زيـادي بـه نظـارت كـاهش داده اسـت[12].
سياستهاي كلي نظام، سند چشم انداز بيست سـاله و برنامه هاي پـنجسـاله توسـعة ايـران بعـد از
قانون اساسـي از اسـناد بالادسـت مهمـي هسـتند كـه فرايند توسعة كشور در آن تجلي مييابد. ملاحظة مفاد سياستهاي كلي نظـام و سـند چشـم انـداز بيـانگر آن است كه استراتژي محلي گرايي و تمركززدايي در پهنـة جغرافيايي ناديده گرفته شده است و بـه غيـر از هـدف “دستيابي به كشوري توسعه يافته متناسب با مقتضيات فرهنگي و جغرافيايي” در سند چشم انداز كه به نـوعي مفهوم محلي گرايي و توجه به مقتضـيات جغرافيـايي را در خود دارد، در باقيِ اهداف هيچ اشاره اي بـه موضـوع تمركززدايي و ايجاد يا تقويت نهادهـاي مردمـي نشـده است .
درخصـوص ارتبـاط بين ماهيت عملكرد شوراهاي شهري با نظـام سياسـي نخستين موضوعي كه جلب توجه ميكند رويكرد مبهم قانون اساسي نسبت به شوراهاي اسـلامي بطـور عـام و شوراهاي شهري به طور خاص است. قـوانين عادي شوراهاي اسلامي در طول سه دهـه اخيـر دچـار
تغييرات ملموسي به لحاظ كاهش قدرت تصميم گيري و استقلال عمل شوراي شهر شده است. قـوانين عـادي شوراها و آراء نهادهاي حقـوقي و قضـايي(بـراي مثـال شوراي نگهبان و ديوان عدالت اداري)از شـوراي شـهر در مقام نهاد تصميم گير بر امور ذاتاً محلي، اندك هالـه اقتدار محلي بر جاي گذاشته است. لذا نبايـد انتظـار داشـت از نقشـي تأثيرگذار در روند اداره امور محلي برخوردار باشـد.
در برنامـه هـاي توسعه ايران، رابطه شوراي شـهر – شـهرداري در مقـام دو نهاد مكمل، از هم گسيخته است. در اين برنامه هاي توسعه، شوراهاي شهر در مقام نهاد سياست – گذار شهري از جايگاه مشخص و قابل توجهي برخوردار نيستند و شهرداريها بمنزله بازوي اجرايي تصـميمات شوراهاي شهر، بيشتر نمود بدنه اجرايي دولت را دارنـد و ارتباط ارگانيكي با شوراهاي شهري ندارند.
علاوه بر موارد یاد شده در قانون” تشکیلات ، وظایف و انتخابات شوراهاي اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصو ب خرداد 1375 “اشکالات و ضعف های بسیاری وجود دارد که به اختصار مهمترین آنها را مورد اشاره قرار میدهیم.
- در مـورد اعضـاء هيأت اجرايي و نظارت بر انتخابـات شـوراهاي شـهري بـه اسـتثناء معتمـدين محلي كه آنهـا را فرمانـداري بـا تأييـد هيـأت نظـارت انتخاب مينمايد؛ تركيب حضور افراد در هيأت اجرايـي بيانگر جايگاه شبه دولتي اين هيـأت اسـت. همچنـين تركيب هيأت نظـارت مركـزي و اسـتاني، مشـتمل بـر اعضاي قوه مقننه است كـه عنصـري كـاملاً حكـومتي است؛ بنـابراين ايـن بـا اصـل مردمـي بـودن برگـزاري
انتخابــات شــوراها در تعــارض اســت. - ماهيـت عملكردي شوراهاي شهري مستلزم داشـتن شخصـيت حقوقي است؛در حالی که در حال حاضر شوراها فاقد چنین شخصیتی بوده و برای مثال نمی توانند در امور مختص خود نسبت به نقـض و ابطـال آرا و مصـوبات شـوراها توسـط وزارت كشـور، نهادهاي دولتي و هيأتهاي حـل اخـتلاف (مركـزي و استاني) و عدم همکاری نهادهای رسمی دولتی اقامة دعوا نمايند .
- در حال حاضر، شورا به جای آنکه شورای شهر باشد، شورای شهرداری است چرا که هیچ نظارتی بر روی عملکرد دیگر سازمانهای شهری ندارند و آنها خود را ملزم به رعایت مصوبات شورا
نمیدانند. - نظارت بر اعمال شوراهاي شهر، ضرورت تاييد و تصويب صريح مصوبات مهم شوراهاي شهر به وسيله مقامات دولتي و لزوم تاييد ضمني كليه مـصوبات آنهـا، یـا عـدم اعتـراض در موعـد مقـرر توسط مقامات مذكور و حتي امكـان ابطـال آن مـصوبات در برخـي مـوارد و بـا مكانيـسم مقـرر در قانون، استقلال كار كردي شوراها را به چالش كشيده است.
- بـر خلاف قانون اساسي كه انحلال را به عنوان يك استثنا و آن هم صرفاً در صورت انحراف شوراها از وظايف قانوني خود پيش بيني نموده است، قـانون شوراها، موارد انحلال را به چندین مـورد از جمله اقدامات بر خلاف وظايف مقرر، مخالف مصالح عمومي كشور، حيف و ميل و تـصرف غيـر مجـاز در اموالي كه وصول و نگهداري آن را به نحوي بر عهده دارد،تسري داده اسـت .
- . در برخي از امور شهري شوراهاي شهر صرفاً نقشي تشريفاتي و در حـد بررسـي و شناخت، همكاري، برنامه ريزي و تشويق و ترغيب، آن هم بنا به در خواست يا با هماهنگي يا توافـق دستگاههاي ذي ربط دارند.
- اختيارات شوراهاي شهر در بسياري از موارد جنبه نظـارتي صـرف داشـته فاقــد ضمانتهاي اجرایي لازم هستند. متأسفانه قانونگذار منابع مالي پايدار، قابل اتكّـا و منطقـي بـراي شـوراهاي شهر و تعريف نكرده است[13].
در مجموع، نظام سیاسی به دلايـل عمـدة از جمله: وجـود نظام سياسي با تمركزگرايي شـديد در ساختار اداري – اجرايي؛ ترس از استقلال واحدهاي سرزميني پيراموني در قالـب تمركززدايـي ؛ ضعف و ابهام در قانون اساسي و قوانين عـادي مربوط به شوراها؛ فقدان سنتهاي دموكراتيك ؛ نهادينـه نشـدن زنـدگي مشـاركتي در فرهنـگ سياسي ايران و انعكاس آن در قانون اساسـي و عوامـل ديگر تاريخي – سياسـي، جامعـه شـناختي و اقتصـادي تا حد ممکن در جهت تحدید اختیارات و وظایف شوراها حرکت کرده است. با توجه به وضعيت موجود، كـاملاً طبيعـي اسـت كه شاهد شـكل ضـعيف شـدة دولـت محلـي در قالـب شـوراهاي شـهري در ايـران باشـيم كـه در آن جـدا از اختيـارات محـدود ايـن نهـاد محلـي، بـين شـوراها و شهرداريهـا بـا يكـديگر و شـوراها – شـهرداريهـا بـا نهادهاي دولتـي ارتبـاط منسـجم و همـاهنگي وجـود ندارد. تداخل كـاركردي و سـازماني و عـدم همـاهنگي بين شهرداريها – به عنوان ركن اجرايي دولت محلـي- با نهادهاي دولتي، موجب ضعف در خدمات رساني و معضلات اداري در روند مديريت شهري شده است[14]. با وجود این تجربه چهار دوره شوراها خود به انباشت حجم قابل توجهی از کار شورایی در حوزه محلی منجر شده که اهمیت به سزایی در ارتقای مشارکت محلی داشته و در آینده در صورت اصلاح قوانین آمادگی عمومی بیشتری را برای شکل گیری و قوام حکومت محلی فراهم میاورد. ارزیابی های به عمل آمده از تجارب چهار دوره ای شوراها نیز نشان میدهد اعضای این نهاد در نقاط مختلف کشور در شهر و روستا متناسب با توانایی های خود و به رغم محدودیت های قانونی و اجرایی کارکردهای کاملا متفاوتی داشته اند که نشان میدهد با وجود محدودیت ها و نواقص موجود که پیش از آن به آنها اشاره شد، شوراها در شکاف های موجود در لایه های مختلف نظام سیاسی میتوانند نقش مثبتی ایفا کنند.
انتخابات شوراها از سه منظر: تضاد گراها، عمل گراها و جنبش گراها
مثل بسیاری از دوره های انتخاباتی به ویژه طی دو دهه اخیر در میان فعالان سیاسی و اجتماعی سه دیدگاه نسبت به فرصت های انتخابات به طور کلی و انتخابات شوراها به طور خاص وجود دارد:
اول- تضاد گراها: این گروه که طیف وسیعی را تشکیل میدهند برپایه چند دلیل زیر هر گونه مشارکت در انتخابات رسمی را رد میکنند:
- با وجود مشکلات ساختاری، یک نهاد خاص حتی در صورت حضور افراد سالم و خوشنام و کاردان تاثیر مشخصی بر برونداد نظام ندارد.
- ساز و کار انتخابات غیر دمکراتیک است و نمی توان از آن طریق نمایندگان واقعی مردم را برگزید.
- مشارکت در ساز و کارهای رسمی انتخاباتی به معنای مشروعیت بخشی به نظام سیاسی است.
دوم- عملگراها: این گروه که بخش بزرگی از آن را اصلاح طلبان تشکیل میدهند با تاکید بر روند گام به گام اصلاحات و برجسته کردن نقاط قوت شوراها چشم را بر نقاط ضعف و موانع ساختاری پیش روی شوراها میبندند. این گرایش با بزرگنمایی جنبه های مثبت شوراها تلاش میکند به هر نحو ممکن جامعه مدنی را تشویق به رای دادن نماید و اغلب به عواقب وعده های غیر قابل تحقق از سوی خود نمیاندیشد بلکه تصور میکند با افرادی هم سو با مواضع سیاسی آنان در ساختار سیاسی و به ویژه در نهاد شورا آن هم در شهر های بزرگ گامی به سوی آینده بهتر برداشته خواهد شد.برای حامیان این گرایش تغییر و اصلاح امور جز از طریق حضور در نظام سیاسی ممکن نیست.آنان اصلاح طلبی را معادل حضور در قدرت تعریف میکنند به همین دلیل در نهایت عدم حضور اختیاری یا اجباری در نظام سیاسی را به منزله پایان مشی اصلاح طللبانه میدانند.تناقضات این دیدگاه به ناپایداری و بی ثباتی مواضع این گرایش دامن میزند.
سوم- جنبش گراها: این گروه ضمن دعوت به برخورد واقع بینانه با نهادهای منتخب و ملاحظه قوت و ضعف های آنها اگر چه اشکالات وارده توسط تضاد گراها را تا حد زیادی تایید میکنند اما در همان حال بر فرایند تدریجی اصلاح امور- البته نه با منطق عملگراها یعنی الزام حضور در قدرت سیاسی- اصرار میورزند. جنبش گراها بین اصلاح (reform) و دمکراسی سازی(democratization) تفاوت قایل هستند. اگرچه هر دو این رویکردها بر فرایند تدریجی و مرحله به مرحله تغییر تاکید میکنند اما اولی تنها بر حضور نیروهای مدافع تغییر در نظام قدرت اصرار میورزد و میزان مشارکت جامعه مدنی را در این فرایند تا سطح رای دادن برای حضور رفرمیست ها تنزل میدهد . در مقابل گرایش دوم یا دمکراتیزاسیون فرایند پیچیده تری را برای تغییر در نظام های اقتدارگرا در نظر میگیرد و موتور محرک تغییر را در دو لایه قدرت یکی در نظام سیاسی و دیگری در جامعه مدنی جستجو میکند. از این رو ضمن ارج نهادن به همه کسانی که در نظام سیاسی نقشی در پیشبرد تغییر دارند، حرکت آنها را به تنهایی علاج خودکامگی نمیداند و بدون تقویت جامعه مدنی و مشارکت آن در فرایند تغییر دستاوردهای حاصل از تلاش رفرمیست ها در نظام سیاسی را ناپایدار و کم عمق میداند. از این منظر جنبش گراها ضمن تاکید بر جنبشی بودن جامعه ، دعوت به شرکت فعال در انتخابات شوراها را به منزله “فرصت ساختار سیاسی” در دستور کار قرار میدهند. منظور از فرصت ساختار سیاسی روزنه هایی در نظامات موجود است که امکان تحرک جامعه مدنی را با ریسک کمتر و کاهش امکان سرکوب فراهم میکند. از این منظر انتخابات به منزله فرصتی در ساختار مستقر محسوب میشود که بستر مناسبی را برای مشارکت آزادانه و فعال جامعه مدنی فراهم میکند تا به این ترتیب با تقویت قدرت جامعه مدنی نیروی مناسبی هم سو و هم جهت با نیروهای مدافع تغییر در ساختار ایجاد شود و راه را برای تغییر تدریجی هموار سازد. بنابراین از منظر جنبش گراها:
- اهمیت انتخابات شوراها در وهله اول به دلیل فرصتی است که به واسطه آن امکان فعال سازی جامعه مدنی و جنبش اجتماعی فراهم میشود.این فرصت فارغ از نتایج حاصل از انتخابات به خودی خود ارزش و اهمیت دارد.
- انتخابات شوراها در مقایسه با سایر نهادهای انتخابی به جهت منتفی شدن مداخله نهادهای انتسابی و افزایش نقش نهادهای انتخابی از فرایند بازتر و دمکراتیک تری برخوردار است و از این رو بیشتر بازتاب دهنده نظرات عموم مردم است.
- با همه نقایص و ضعف های موجود در قانون تشکیلات شوراها ، تشکیل این نهاد و تداوم آن به طور نسبی اثرات مثبتی بر کارکرد شهرداری ها و مدیریت شهری داشته و حضور افراد با صلاحیت در آن دستاوردهای مثبتی برای مردم به ارمغان خواهد آورد.
- تقویت شوراها با توجه به مشارکت نزدیک به 250 هزار نفر از شهروندان منتخب در جامعه شهری و روستایی نقش مفید و ارزنده ای در تجربه حکومت محلی دارد و میتواند برای تقویت حکمرانی محلی در آینده بسیار راهگشا باشد.
[1] ابراهيم زاده،
[2].سعيد نيا ،1383
[3] پیران،
[4] بهشتی، 1380
[5] سایت وزارت کشور
[7] سازمان ملل ،1966
[8] (Stewart,1989)
[9] (King,1993)
[10] (Stewart,1989).
[11](Stoker,1996)
[12] آقايي طوق، 1387
[13] . هریسی نژاد1389
[14] اله وردي زاده،1392
منبع: ایران فردا
