ادامه مطلب نقد و ارزیابی پیش نویس منشور حقوق شهروندی
7- ارزیابی متن پیشنویس
با توجه به توضیحاتی که پیش از این داده شده به ارزیابی دقیقتر متن پیشنویس منشور حقوق شهروندی که از این پس «سند» نامیده میشود، میپردازیم.
1-7- ماهیت سند
در متن پیشنویس، اینکه سند يادشده سرانجام بر چه اساسی و توسط چه مرجعی رسمیت خواهد یافت، اشاره نشده است. در این زمینه سه وضعیت متصور است:
اول: با انجام تمهیداتی ـ که اصولاً جز یکی دو مورد متعارف نبوده و نیست ـ پیشنویس به مجمع تشخیص مصلحت ارسال تا به نیابت از رهبری به‌عنوان اصول و سیاستهای نظام به تصویت رسد.
دوم: تقدیم پیشنویس به مجلس شورای اسلامی به‌عنوان یک لایحه تا پس از طی مراحل قانونی و تأیید نهایی آن توسط شورای‌نگهبان، به‌عنوان قانون مصوب در دستور کار قوا به‌خصوص قوهمجریه قرار گیرد.
سوم: تصویب پیشنویس در هیئت دولت ـ با استناد به اصول 85 و 138 قانون‌اساسی ـ و به‌عنوان یک مقرره متضمن اجرا در قوه مجریه
چهارم: ابلاغ متن نهایی از سوی ریاست‌جمهور به‌عنوان متن راهنما در دستگاههای اجرایي و عموم مردم
پنجم: ابلاغ متن نهایی از سوی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری به‌عنوان متن راهنما و ارشادی برای دستگاههای اجرایي و عموم مردم
در متن سند قرائنی‌که گزینههای اول و دوم را تأیید کند وجود ندارد اما در مورد سایر گزینهها شواهدی میتوان یافت و در هر حال اینکه متن نهایی، سرانجام چه سرنوشتی خواهد داشت، از مجهولات سند محسوب میشود که میتوان یکی از نقاط ضعف اساسی آن به‌شمار آید.
نکته حائز اهمیت در این زمینه آن است که متناسب با روند پیشبینی‌شده برای تصویب سند يادشده و میزان و دامنه شمولیت، اعتبار و ضمانت اجرایی آن نیز تحت‌تأثیر قرار میگیرد، به این معنا که هر چه از گزینه اول به گزینههای چهارم و پنجم نزدیکتر شویم، هم از اعتبار سند کاسته خواهد شد و هم از دامنه مشمول آن و ضمانت اجرایش توسط دستگاههای مرتبط در عین حال فرایند کنترل و فیلترینگ هر یک از گزینهها متفاوت و تقریباً در گزینههای اول و دوم امکان تصویب چنین سندی با حفظ محتوای حداقلی آن بسیار کمتر از گزینههای چهارم و پنجم است. البته خاطرنشان میسازد که حتی در صورتی که متن مورد بحث به استناد اصل 138 قانون‌اساسی در هیئت دولت تصویب شود بنابر اصل 85 قانون‌اساسی قوه‌مقننه میتواند نسبت به آن واکنش نشان دهد. در هر صورت مباحث مورد اشاره نشان میدهد که تعیین هویت نهایی سند و مرجع تصویب آن نقش مهم و به‌سزایی در سرنوشت و محتوای نهایی آن دارد و لذا سند نمیتواند در این زمینه سکوت اختیار کند.
2-7- عنوان سند
به تبعیت از اشکال اول، عنوان سند نیز تا حدی مبهم است. از سویی در متن سند و به‌خصوص مقدمه آن بارها تصریح شده که این سند برنامه و خط‌مشی دولت در زمینه تأمین حقوق شهروندی است اما از سوی دیگر در متن سند به حوزهها و مسائلی اشاره‌شده که کاملاً خارج از حیطه دولت و قوهمجریه است؛ علاوه بر این در مواردی برای حاکمیت یا قوه‌قضائیه تعیین تکلیف شده که پس از این توضیح داده خواهد شد. بنابراین ابهامی که در عنوان سند وجود دارد محصول ابهام در متن است. با همه این اوصاف عنوان میتواند با اضافه‌شدن یکی از سه عبارت «دولت یازدهم»، «دولت جمهوری اسلامی ایران» و «نظام جمهوری اسلامی ایران» تا حدودی از ابهام خارج شود. اما حل این مسئله موکول به تعیین تکلیف در ایراد اول یعنی مرجع تصویب سند است. بدیهی است اگر هیئت دولت، رئیس‌جمهور یا معاون حقوقی ایشان سند را تصویب و ابلاغ نماید، عنوان سند «منشور حقوق شهروندی در دولت یازدهم» خواهد شد اما با تصویب توسط مجلس شورای اسلامی یا مجمع تشخیص عنوان میتواند نشاندهنده سندی پایدارتر و معتبرتر گردد. در هر حال دولت به‌عنوان مبتکر این سند ناچار است استراتژی خود را در فرایند رسمیت آن انتخاب و به تناسب آن عنوان سند را نیز اصلاح کند. همه این مباحث نشاندهنده گرههای کوری است که در مسیر دموکراتیزاسیون وجود دارد و لذا اختصاص به جامعه ایران ندارد.
3-7- هدف سند
در مقدمه سند آمده است: «بدین‌وسیله خط‌مشی و برنامه دولت جمهوریاسلامی ایران در زمینه بازخوانی، شناسایی، اعلان، توسعه، اجرا و نظارت بر تحقق حقوق شهروندی، اعلام میگردد.» در این زمینه توجه به نکات زیر از اهمیت برخوردار است:
– اول: «بازخوانی» و «شناسایی» میتواند به‌عنوان هدف یک سند آن هم با عنوان برنامه و خط‌مشی دولت در نظر گرفته شود. درواقع دولت وقتی مبادرت به انتشار یک سند میکند باید کاملاً از جوانب، حوزهها و ابعاد موضوع آگاهی داشته باشد، تا بتواند در مورد «اعلان»، «توسعه» و «اجرا و نظارت» آن تصمیم بگیرد. بر این اساس کاربرد دو واژه مذکور در مقدمه موضوعیت ندارد.
– دوم: «اعلان» حقوق شهروندی واژهای مبهم و نادقیق برای چنین سندی است. درست مانند اینكه برای اولین بار قرار است قانون اساسی به اطلاع عموم رسد یا حقوق در قوانین قبلاً به تصویب رسیده، منتشر گردد، برای چنین امر خطیری صرف «اعلان» فاقد اهمیت و ارزش است. در حالی که سند میتوانست در این زمینه از واژههایی مانند «ترویج» و «آموزش» استفاده کند که از بار مفهومی مناسبي برای چنین سندی برخوردار هستند.
– سوم: «توسعه» حقوق شهروندی از دیگر اهدافی است که در مقدمه مورد تأکید قرار گرفته است. قطعاً نگارنده با ایجاد چنین تکلیفی برای دولت موافقت دارد اما مشکل اساسی این است که در فصل اول بند 1-6 سند تصریح شده «این منشور برنامه و خط مشی دولت است و در مقام ایجاد حقوق و تکالیف و یا توسعه و تضییق آنها نمیباشد.» درواقع دولت موضع نهایی و روشنی در قبال وضع موجود یا «حقوق شهروندی مصوب فعلی» ندارد یا در این زمینه سرگردان است. زمانی که بدون تعیین تکلیف در این خصوص یعنی اتخاذ تصمیم قاطع دولت درباره: 1 ـ تضییق و تحدید حقوق شهروندی فعلی؛ 2ـ تثبیت حقوق شهروندی فعلی و 3ـ توسعه حقوق شهروندی فعلی، نمی¬تواند چشم¬انداز آینده خود را روشن کند و بدون تعیین این استراتژی دچار چپ¬روی یا راست¬روی خواهد شد.
– چهارم: در مقدمه تصریح شده که این سند «خط‌مشی و برنامه دولت جمهوري اسلامي ايران برای اجرا و نظارت بر حقوق شهروندی است». در واقع متن سند از آغاز امر اجرا و نظارت را منحصر به دولت کرده و اگر چه در بخشهای بعدی سند، وظایفی را نیز برای جامعه مدنی و سازمانهای غیردولتی پیشبینی کرده اما اصولاً رویکرد حاکم بر این سند «محوریت دولت است» که بنا بر آنچه در مباحث مقدماتی این مقاله گذشت، تحقق حقوق شهروندی بدون به‌رسمیت‌شناختن نقش جامعه مدنی در برنامه‌ریزی، تصمیمسازی، تصمیمگیری و اجرایی در این حوزه ناممکن است.
4-7- ابهام در رویکرد
پیش از این سه رویکرد نسبت به حقوق شهروندی یعنی 1ـ رویکرد مبتنی بر حقوق؛ 2ـ رویکرد مبتنی بر حقوق و تکالیف و 3ـ رویکرد مبتنی بر هویت، را تبیین کردیم. انتظار آن بود که در متن مقدمه یا فصل اول منشور به روشنی یکی از سه رویکرد مورد اشاره یا رویکرد چهارمی به‌عنوان «نگاه منشور به حقوق شهروندی» ارائه شود. اما متأسفانه این ابهام در رویکرد تا پایان سند روشن نشده است. براي نمونه در بند 1-1 از ماده يك و دیگر مواد دائماً بر حقوق تأکید شده اما از سوی دیگر در بند 1-6 از ماده يك میزان «حقوق و تکالیف» مورد استفاده قرار گرفته است. به علاوه در مواد متعدد «سند» وظایف و تکالیفی به صورت مستقیم و غیرمستقیم برای دولت و شهروندان پیشبینی شده که عمدتاً متأثر از رویکرد دوم است. در مورد رویکرد سوم یعنی حقوق شهروندی به‌مثابه هویت نیز در سند شواهدی ملاحظه شد. بر این اساس دولت ناچار است با رویکرد مشخص و چارچوب معینی منشور را تدوین و «حقوق» و «تکالیف» را از یکدیگر تفکیک یا حتی «تکالیف» را از متن سند حذف کند. در هر صورت با روشن‌شدن چارچوب يادشده میتوان با صراحت بیشتری منشور را تدوین کرد. در همین زمینه اتحاد یکی از سه رویکرد 1ـ لیبرال، 2ـ جمهوریخواهی- مدنی، 3ـ تعادل حقوق و مسئولیتها، نیز برای تدوین سند اهمیتی به‌سزا دارد. از دیدگاه نگارنده رویکرد غالب در قانون‌اساسی و دیگر اسناد، رویکرد سوم یعنی «تعادل حقوق و مسئولیتها»ست اما آنچه از گفتمان حاکم بر دولت استنباط میشود بیشتر به رویکرد لیبرال نزدیک است. متن «پیشنویس» منتشرشده نیز اختلاطی است از سه رویکرد که به هر حال تناقضات درونی متن را افزایش داده است. بدون اتخاذ دیدگاه مناسب در این زمینه، تصمیمگیری درباره دایره شمول حقوق و مسئولیتها در سند ضمن حفظ انسجام آن دشوار یا حتی ناممکن است.
5-7-ابهام در دایره شمول حقوق شهروندی در سند
در متن سند مکرراً درباره حقوق شهروندی مندرج در قانون‌اساسی و دیگر قوانین و مقررات بحث شده است. ازجمله در مقدمه به اصول مندرج در فصل سوم قانون‌اساسی اشاره شده، یا در بند 1-5 از فصل اول و ماده سه در فصل دوم، در حالی‌که بخش قابل‌توجهی از حقوق شهروندی در کنوانسیونها و اسناد حقوقی بینالمللی پذیرفته شده توسط جمهوریاسلامی ایران است که به استناد ماده 9 قانون مدنی در حکم قوانین رسمی است. برای نمونه کنوانسیون حقوق کودک که با حق مشروط از سوی جمهوري اسلامي ايران پذیرفته‌شده یا مصوبه بینالمجالس درباره شرایط و ضوابط «انتخابات آزاد، عادلانه و منصفانه» در حضور نمایندگانی از مجلس شورای اسلامی ایران به تصویب رسید، از این‌رو نمیتوان حقوق مندرج در ین اسناد را ـ كه از اهمیت زیادی نیز برخوردارند ـ از دایره شمول حقوق شهروندی خارج کرد یا نادیده گرفت. اتفاقا در بند 1-1 از فصل اول در مقام حقوق اتباع ایران و دیگر کشورها به اسناد مذکور اشاره شده است.
6-7- ابهام در دايره شمول سازمانهای متعهد به سند
پیش از این توضیح داده شد که تعهد به حقوق شهروندی موکول به سیاست عمومی حاکم بر یک جامعه است که توسط نظام مصلحت پذیرفته میشود. به علاوه توضیح داده شده که پیشنیاز تحقق حقوق شهروندی «حکمرانی خوب» است که نمیتواند تنها به یکی از سه قوه، یعنی قوهمجریه منحصر شود. بر این اساس در صورتی که دولت خود را ملزم به پیگیری حقوق شهروندان میداند، نباید راه سهلتر یعنی آنچه در محدوده اختیارات قوهمجریه است را برگزیند و از نقش دیگر قوا و نهادها در این زمینه چشمپوشی کند. به علاوه با توجه به موقعیت و جایگاهی که در قانون‌اساسی برای رئیس‌جمهور به‌عنوان ناظر بر اجرای قانون‌اساسی و عالیترین مقام پس از رهبری تعیین شده، حداقل از موضع ارشادی رئیس دولت میتواند هماهنگکننده و منادی حقوق شهروندی در هر سه قوه باشد. دولت با استفاده از اختیار ارائه لوایح قانونی به مجلس یا به‌عنوان عضو مجمع تشخیص مصلحت و یا به‌عنوان ریاست شورای انقلاب فرهنگی گامهای اساسی به سمت گسترش دایره شمول سازمانهای متعهد به سند مورد بحث بردارد، دولت در پیشنویس «سند» تقریباً کمترین روزنهای در این جهت نگشوده و با تنزه‌طلبی اصرار داشته پیشنویس تنها «خط‌مشی و برنامه دولت و اصول راهنما»ی آن در کلیه اقدامات و دستگاههای اجرایی باشد. از این موضع بارها از جمله بندهای 1-5 و 1-6 از ماده يك تصریح شده است اما آیا متن سند توانسته نسبت به این تحدید، سازمانی را متعهد سازد؟ پاسخ منفی است. درواقع علاوه‌بر اشاره به حقوقی در متن سند که اصولاً در حوزه وظایف دیگر قوا به‌خصوص قوه‌قضائیه است، (مانند بندهای 3-1، 3-3، 3-8، 3-11، 3-16) از جمله حق حیات، زندگی شاد، آزادی اندیشه، و … در برخی موارد نیز سند به وظايف و تکالیف حاکمیتی وظایف و تکالیف قوه‌قضائیه (مانند ماده 30 و کلیه حقوق مندرج در مواد مرتبط با عدالت قضایی بندهای 3-85 تا 3-93) اشاره مستقیم داشته که اصولاً با ادعای تحدید سند در حوزه وظایف قوهمجریه ناهمخوان است.
در صورت اصرار دولت بر حفظ موضع و جایگاه پیشگفته، سند و شکل اساسی که در برابر آن قرار میگیرد موضع و نحوه واکنش در برابر نقض حقوق شهروندی توسط دیگر قوا یا سازمانها و نهادهای مستقل از قوهمجریه به‌خصوص نهادهای سیاسی و امنیتی است. درواقع دولت در عین رعایت استقلال سه قوه، چگونه میتواند بسط و گسترش رعایت حقوق شهروندی را در دستور کار خود قرار دهد و در همان حال نسبت به موارد نقض این حقوق در دیگر قوا یا سازمانها و نهادهای متفاوت باشد.
7-7- مسکوت‌گذاشتن موارد نقض حقوق شهروندی در قوانین و مقررات جاری
توصیهای‌که در متن شده و فصل اول منشور وجود دارد آن است که قوانین و مقررات جاری بلا استثنا در جهت تأمین و تضمین حقوق شهروندی تدوین و تنظیم شدهاند و لذا تنها مسئله موجود، احصای این قوانین و تلاش برای اجرای آنهاست، درحالی‌که اساساً در قوانین و مقررات موجود موارد قابل‌توجهی مبنی بر نقض حقوق شهروندی وجود دارد که تنها با بازبینی قوانین می-توان آنها را شناسایی و استخراج کرد. به علاوه بدون اصلاح قوانین و مقررات کنونی تناقض حقوق شهروندی چگونه میتوان انتظار داشت که این حقوق تأمین شوند؟ براي نمونه مطابق 1-3 قانون مجازات اسلامی در صورتی‌که پدر یا جد پدری فرزندشان را به قتل برسانند و حق حیات او را سلب کنند قصاص نمیشوند یا براساس تبصره ماده 28[1] قانون آیین دادرسی کیفری حضور وکیل در زمان تحقیق الزامی نبوده و موکول به نظر قاضی تحقیق است، که در تمامی یا اغلب موارد این حقوق سلب میشود، بنابراین حق برخورداری از دادرسی عادلانه نقض میشود.
8-7- ابهام در معیار برای تعیین اهمیت حقوق شهروندی
در ماده دو ذیل فصل دوم پیشنویس آمده است: دولت جمهوری اسلامی ایران موارد ذیل را به‌عنوان مهمترین حقوق شهروندی اعلان نموده…»، اما توضیحی در این خصوص که چرا این را حقوق میداند، نيامده است. به علاوه موضوع مقدماتیتر آن است که اساساً چرا دولت باید درصدد اولویتبندی حقوق شهروندی برآید.
همان‌طورکه در بند 1-3 از ماده يك منشور آمده هیچ‌یک از حقوق شهروندی نباید دیگر حقوق را محدود سازد. به عبارت دیگر وقتی قوانین جاری تضمینکننده جمعی از حقوق شهروندی هستند، چگونه دولت باید به خود اجازه دهد که فقط ضامن و حامی اجرای برخی از آنها باشد و نه همه آن حقوق.
ممکن است در پاسخ به پرسش بالا ادعا شود که فهرست حقوقی که در ماده سه آمده و بخش اعظم منشور را به خود اختصاص داده لزوماً جامع و مانع نیست و حتی نتوانسته همه حقوق مندرج در قوانین و مقررات جاری را دربرگیرد لذا منشور به ناچار منحصر به این حقوق شده است. اگر چه این ادعا که همه حقوق مندرج در ماده سه (فصل دوم) شامل حقوق شهروندی در قانون‌اساسی و قوانین جاری نیستند، صحت داشته و در ادامه درباره آنها بحث خواهیم کرد اما این مشکل میتوانست با کاربرد صحیحتر و دقیقتر کلمات و جملات مناسب رفع گردد و نه تحدید حقوق قانونی. بر این اساس در صورتی‌که متن ماده سه به ترتیب زیر اصلاح شود، نیازی به اولویتبندی و محروم‌کردن شهروندان از حقوقی که به موجب قانون داشتهاند نخواهد بود. عبارت پیشنهادی: «دولت جمهوریاسلامی ایران موظف است کلیه حقوق شهروندی مندرج در قانون‌اساسی، قوانین و مقررات جاری، کنوانسیونها و معاهدات پذیرفته شده توسط جمهوریاسلامی ایران از جمله موارد مندرج در این منشور را ترویج، آموزش، اجرا و تضمین نماید و تلاش مجدانه و همه‌جانبهای را برای تحقق اجرا و تضمین آنها به کار خواهد گرفت».
9-7- ناهماهنگی، بینظمی و درهمریختگی حقوق
در فصل دوم سند و ذیل ماده سه، بندهای 3-1 تا 3-141 تلاش شده فهرستی از حقوق شهروندی که از نظر دولت مهم بوده و در اولویت قرار دارند فهرست شوند اما متأسفانه موارد مندرج در این بخش مانند نظم، منطق و چارچوب مشخصی است و به همین دلیل هم از نقایص جدی برخوردار است. در وهله اول دولت میتوانست در همین متن پیشنویس به جای آنکه این فهرست ناقص و آشفته از حقوق را درج کند، ضمن تعریف دامنه و حوزههای حقوق شهروندی و اسناد بالادستی این سند، کمیته یا جمعی را مسئول استخراج و انتشار ادواری حقوق شهروندی کند تا به این ترتیب علاوه بر تحکیم موقعیت حقوقی که تاکنون در اسناد قانونی به رسمیت شناخته شدهاند، امکان بسط و گسترش این حقوق در آینده را نیز فراهم کند. این نظر از طریق درج مادهای به قرار زیر تأمین میشود: «دولت مکلف است طی حداکثر سه ماه سند حقوق شهروندی در جمهوری اسلامی ایران مشتمل بر کلیه حقوق شهروندی مصوب در قوانین و مقررات کنونی را احصا و به اطلاع عموم مردم یا دستگاههای اجرایی و دیگر قوا، سازمانهای جامعه مدنی و نهادهای عمومی برساند. به علاوه پیش از انتشار سند مذکور دولت هر سال دو بار موظف است «متمم سند حقوق شهروندی در جمهوریاسلامی ایران» مشتمل بر کلیه حقوق جدید به‌رسمیت شناخته‌شده در قوانین و مقررات جدید یا تجدیدنظرشده را منتشر و به اطلاع عموم برساند.
10-7- ضعف نظم و ارتباط نظامدار حقوق
سرفصل حقوق مندرج در بندهای 3-1 تا 3-141 عبارتاند از:
– حیات، سلامت و زندگی شایسته
– آزادی اندیشه، بیان و مطبوعات
– دسترسی به اطلاعات
– هویت فرهنگی، بیان رسانهای و آفرینش هنری
– حریم خصوصی
– سلامت اداری، حکمرانی شایسته و حکومت قانون
– شفافیت و رقابت
– حق مشارکت شهروندان در سرنوشت اجتماعی
– حقوق اقتصادی و مالکیت
– اشتغال و کار شایسته
– آسایش، رفاه، حمایت و تأمین اجتماعی
– عدالت قضایی
– آموزش و تعلیم
– خانواده، زنان، کودکان و کهنسالان
– نخبگان، استادان و دانشجویان
– ایثارگران، جانبازان و خانوادههای معظم شهدا
– اقلیتها و اقوام
– روستانشینان و عشایر
– محیط‌زیست و توسعه پایدار
– مبارزه با مواد مخدر
– تابعیت، اقامت و ایرانیان خارج از کشور
همانطور که ملاحظه میشود سرفصلهای بالا که در واقع فهرستی از حقوقی هستند که باید به هر شهروند ایرانی تعلق گیرند، فاقد حداقل انسجام و نظم هستند، زیرا :
– بین حقوق و گروههای هدف خاص مانند کودکان، سالمندان، معتادان، ایثارگران، تمایز قائل نشده است.
– سرفصلها فاقد مدل یا ارتباط منطقی با یکدیگر هستند و به عبارتی نه جامعاند و نه مانع.
از سویی در این فهرست نشانی از حقوق سیاسی و مدنی ملاحظه نمیشود و از سوی دیگر همپوشانیهای زیادی بین آنها وجود دارد. دستکم تدوینکنندگان منشور میتوانستند به جای این فهرست طویل، برپایه یکی از اسناد بینالمللی در زمینه حقوق شهروندی یا بر اساس ترکیبی از آنها این حقوق را طبقهبندی کنند. چنان‌که قبلاً نیز اشاره شد، یکی از محققان (پورعزت و دیگران، 1386) با جمعبندی حقوق یا مؤلفه‌های اصلی حقوق شهروندی فهرستی شامل هفت مؤلفه اساسی و مهم را از متن دهها منشور حقوق شهروندی به قرار زیر استخراج کرده که میتواند الگوی مناسبی محسوب شود:
1- حق احترام برابر
2- حق آزادی
3- حق برخورداری از امنیت
4- حق برخورداری از آسایش و رفاه نسبی
5- حق برخورداری از دانش و آگاهی کافی
6- حق برخورداری از پیشرفت و توسعه
7- احترام به حق جامعه در برخورداری از مساعدت مسئولانه افراد
از آنجا که پیش از این به تفصیل درباره تجارب بینالمللی در خصوص تدوین منشور حقوق شهروندی بحث کردهایم و برای ممانعت از اطاله کلام خوانندگان گرامی را به بخشهای قبلی این مقاله ارجاع میدهیم.
ـ ذیل هر یک از سرفصل ها در بندهای مربوطه به مواردی از حقوق شهروندی اشاره شده که آن هم فاقد انسجام و نظم مشخصی است. در بندهای مربوطه ذکر کلی حقوق در سطح قانون‌اساسی تا اشاره به جزئیترین یا مصداقیترین حقوق در سطح اجرا و عمل، مطرح شده است. براي نمونه از یک سو در بند 3-13 منشور متن اصل 23 قانون‌اساسی آمده (تفتیش عقاید ممنوع است و هیچ‌کس را نمی¬توان به صرف داشتن عقیده¬ای مورد تعرض و مؤاخذه قرار داد) و از سوی دیگر در بند 3-18 تأمین استانداردهای شغلی برای اصحاب رسانه مطرح شده که جنبه¬ کاملاً مصداقی دارد.
11-7- سازمان کار، توسعه و نظارت بر اجرا
شاید بدیعترین و موثرترین کارکرد منشور میتوانست منحصر به فصل سوم آن گردد اما متأسفانه این بخش نیز بدون توجه به ضرورت تعریف مناسبات جدید و کارآمد و صرفاً برپایه الگوهای سازمانی دولتی کاملاً ناکارآمد تدوین و طراحی شده است. در ادامه مهمترین ایرادات وارد بر فصل سوم منشور ارائه میشود:
– مرکز ملی حقوق شهروندی
در ماده چهار پیشنویس تأسیس مرکز ملی حقوق شهروندی برای پیگیری این سند در نظر گرفته شده است و پس از آن در تبصره همین ماده تشکیل سازمان حقوق شهروندی و شورای‌عالی حقوق شهروندی. به این ترتیب به نظر میرسد با تشکیل سازمان حقوق شهروندی موضوعیتی برای ادامه کار مرکزی تحت این عنوان نباشد، زیرا در هر حال مقصود سازمانی فقط به اختلال در روند امور و تشدید بوروکراسی پیچیده و ناکارآمد خواهد شد. بنابراین در متن ماده چهار میتوان مرکز ملی حقوق شهروندی یا بنابر پیشنهادی که پس از این درباره آن توضیح داده خواهد شد، «شورای‌عالی حقوق شهروندی» برای مدت زمانی مشخص مثلاً حداکثر شش ماه تشکیل و پس از تاسیس سازمان حقوق شهروندی همه امور مربوطه به سازمان جدید سپرده شود. به‌علاوه شورای‌عالی حقوق شهروندی میتواند به‌عنوان رکنی از «سازمان حقوق شهروندی» محسوب شود تا سازمان به‌عنوان بازوی اجرایی آن عمل کند و مجدداً از تداخل و همپوشانی سازمانی ممانعت به عمل آید.
– وظایف مرکز ملی حقوق شهروندی
اگرچه در متن پیشنویس برخی وظایف برای مرکز ملی در نظر گرفته شده اما در هیچ کجا به صراحت این وظایف تدوین و تصریح نشدهاند. به این ترتیب با در نظر گرفتن پیشنهاد قبلی در خصوص کارکرد مرکز ملی به‌عنوان مؤسسهای موقتی برای ایجاد سازوکار دائم، پیشنهاد میشود وظایف مرکز به قرار زیر در متن ماده چهار گنجانده شود:
1- تهیه و ارائه لایحه تشکیل «سازمان حقوق شهروندی»
2- تشکیل شورای‌عالی حقوق شهروندی و تشکیل جلسات آن به شکل منظم و ادواری
3- تشکیل «سند حقوق شهروندی در نظام جمهوریاسلامی ایران» مشتمل بر کليه حقوق شهروندی مندرج در قوانین، مقررات و کنوانسیونهای پذیرفته شده توسط جمهوریاسلامی ایران پس از تصویب هیئت وزیران (قبلاً درباره ضرورت تدوین چنین سندی توضیح داده شد)
با تأسیس سازمان حقوق شهروندی کلیه اختیارات و وظایف مرکز به این سازمان منتقل خواهد شد
– «مرکز ملی حقوق شهروندی» یا «شورای‌عالی حقوق شهروندی»
مشکل اساسی در فصل سوم محوربودن دولت از طریق نهاد ریاست‌جمهوری و هیئت وزیران در پیشبرد حقوق شهروندی است. این امر تا حدودی متأثر از روح حاکم بر کل پیشنویس است كه در آن نقش جامعه مدنی بسیار کمرنگ یا بیرنگ دیده شده است. مشکل اساسی چنین رویکردی آن است که با تغییر دولتها و در نتیجه این تغییر رویکرد آنها به مباحث شهروندی احتمال توقف یا به شکست انجامیدن این پروژهها بسیار زیاد خواهد بود، در حالی‌که اگر از ابتدا نقش محوری و مؤثر برای سازمانهای جامعه مدنی ملاحظه شود احتمال ثبات و ماندگاری این ایده بسیار افزایش خواهد یافت. بر این اساس پیشنهاد میشود در بند چهار، معاونت حقوقی ریاست جمهوری موظف شود «شورای عالی حقوق شهروندی» مرکب از شخصیتهای حقیقی و حقوقی زیر را تشکیل دهد:
– وزیر دادگستری
– وزیر کشور
– وزیر تعاون، رفاه و تأمین اجتماعی
– معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری به عنوان دبیر شورا
– ریاست سازمان نظامپزشکی
– ریاست کانون وکلای دادگستری مرکز و سه نفر حقوقدان به تصویب هیئت‌مدیره کانون وکلا
– پنج نفر از مدیران سازمان غیردولتی به نمایندگی از جانب این سازمانها و به انتخاب آنها که هر کدام در یکی از حوزههای حقوق بشر، زنان، کودکان، سالمندان و معلولان فعالیت داشته باشند.
– ریاست شورای عالی استانهای منتخب شوراهای شهر
– سه نفر رؤسای شوراهای شهر سه شهر بزرگ غیر از تهران به انتخاب شورای‌عالی استانها
– رئیس و دو نفر نمایندگان خانه احزاب به انتخاب هیئت‌مدیره آن
– سه نفر نمایندگان مجلس شورای اسلامی به انتخاب نمایندگان مجلس
– رئیس ستاد حقوق بشر قوه‌قضائیه
– دو نفر از نمایندگان مدیران مسئول و سردبیران روزنامهها و نشریات منتشره در سطح کشور به انتخاب خود آنها
دبیرخانه شورای‌عالی حقوق شهروندی در معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری تشکیل و مسئولیت برگزاری جلسات و اجرای مصوبات را عهدهدار خواهد بود. تا تشکیل سازمان حقوق شهروندی، «شورای عالی» به کار خود ادامه خواهد داد و پس از تشکیل سازمان به‌عنوان عالیترین مرجع تصمیمگیری آن خواهد بود.
– وظایف سازمان حقوق شهروندی
اگرچه در تبصره ماده چهار پیشنویس تشکیل «سازمان حقوق شهروندی» در نظر گرفته شده اما درباره وظایف، کارکرد و نقش آن در مواد بعدی هیچ‌گونه بحثی به میان نیامده است. از این‌رو پیشنهاد می¬شود «سازمان حقوق شهروندی» به‌عنوان نهادی عمومی و مسنقل که ریاست آن به پیشنهاد شورای‌عالی حقوق شهروندی و با حکم رئیس‌جمهور منسوب خواهد شد، به‌عنوان نهاد دائمی متولی و مسئول حقوق شهروندی تأسیس شود و وظایفی به قرار زیر برای آن در نظر گرفته شود:
1- تأسیس دفاتر حقوق شهروندی در هر استان براساس آییننامهی مصوب شورای عالی حقوق شهروندی و نظارت بر فعالیت آنها
2- استخراج حقوق شهروندی در قوانین و مقررات جاری و ترویج و آموزش آنها
3- استخراج موارد نقض حقوق شهروندی در قوانین و مقررات و پیگیری و انجام اقدامات لازم به منظور اصلاح آنها توسط مراجع ذیربط
4- تدوین گزارش سالیانه وضعیت حقوق شهروندی در ایران براساس شاخصهای مربوط
5- دیدهبانی وضعیت حقوق شهروندی در کشور و گزارش موارد نقض آن به مراجع ذیربط جهت اصلاح وضعیت
6- بازبینی کليه لوایح، آییننامهها و مقررات جدید پیش از اجرا و استخراج موارد نقض حقوق شهروندی و اعلان آن به مراجع ذیربط جهت اصلاح
7- معرفی کلیه متخلفان و ناقضان حقوق شهروندی به مراجع ذیربط جهت رسیدگی به تخلفات آنها
– سازمان حقوق شهروندی به منظور انجام تکالیف و وظایف خود در هر استان دفتری باعنوان دفتر حقوق شهروندی را زیر نظر استاندار تشکیل میدهد.
– کلیه برنامهها و فعالیتهای سازمان حقوق شهروندی پیش از اجرا باید به تصویب شورای‌عالی حقوق شهروندی برسد.
– مسئولان دفاتر حقوق شهروندی در هر استان موظفند شورای حقوق شهروندی استان را مرکب از اشخاص حقیقی و حقوقی زیر تشکیل و کلیه فعالیتهای خود را به تصویب آن برساند. اعضای شورای استان عبارتند از:
– مدیران کل «دادگستری» و «تعاون، رفاه و تأمین اجتماعی» و استاندار یا معاونت حقوقی وی
– ریاست سازمان نظام پزشکی استان
– ریاست کانون وکلای استان و سه نفر حقوقدان به تصویب هیئت‌مدیره کانون وکلای استان
– پنج نفر از مدیران سازمانهای غیردولتی استان که هر کدام در یکی از پنج حوزه حقوق‌بشر، زنان، کودکان، سالمندان و معلولان فعالیت دارند.
– ریاست شورای‌عالی شوراهای شهر استان
– یکی از نمایندگان استان در مجلس شورای اسلامی
– ریاست هیئت حقوق شهروندی قوه‌قضائیه استان
– دو نفر نماینده مدیران مسئول و سردبیران نشریات منتشر شده در استان
کلیه طرحها و برنامههای شورای حقوق شهروندی استان باید به تصویب شورای‌عالی حقوق شهروندی استان برسد.
8- جمعبندی و نتیجهگیری
1) اقدام برای تدوین منشور حقوق شهروندی از سوی دولت امری مثبت و در جهت فرایند تغییر و جنبش اجتماعی متمایل به تغییر محسوب میشود.
2) روش دولت در فرایند تدوین منشور تا این مرحله، به‌خصوص انتشار عمومی پیشنویس و دعوت از عموم جامعه برای اعلام نظر درباره آن تا روح حاکم بر فرایند تغییر به‌خصوص به‌رسمیت‌شناختن جامعه مدنی، مثبت ارزیابی میشود.
3) جامعه مدنی برای تسهیل گذار دموکراتیک موظف است ضمن حفظ استقلال از دولت از چنین ابتکاراتی استقبال کند.
4) دولت برای دریافت پاسخ قویتر از سوی جامعهی مدنی نسبت به هر دعوتی باید بازسازی اعتماد عمومی را دنبال و تلاشهای عینیتر و صریحتر در جهت اعتمادسازی انجام دهد.
5) دولت برای تدوین نهایی منشور حقوق شهروندی ناچار است در چند موضوع مهم و اساسی تصمیمگیری و به‌طور قاطع تعیین تکلیف کند که اهم آنها عبارتند از:
– انتخاب یکی از تعاریف درباره شهروند یا ارائه تعریف دولت از این مفهوم.
– انتخاب یکی از سه رویکرد لیبرال، جمهوریخواهی- مدنی و رویکرد مبتنی بر تعادل حقوق و مسئولیتها (جماعتگرایی).
– ایجاد زمینه و بستر لازم برای تحقق حقوق شهروندی از جمله «حکمرانی خوب» در عرصه دولت، تقویت شهروندی فعال در عرصه خصوصی (و در خانواده) و تقویت جامعه مدنی در عرصه عمومی و کمک به تعامل این سه عرصه.
– تقویت احساس تعلق از طریق گسترش زمینههای مشارکت عمومی در امور جامعه.
6) پیشنویس منشور حقوق شهروندی نسبت به پیشفرضهای مندرج در بند پنج بیتوجه بوده یا دست‌كم سکوت کرده است.
7) پیشنویس تجربه جهانی و همچنین سوابق ملی در زمینه تدوین منشور حقوق شهروندی را در نظر نگرفته و از لحاظ ساختاری و محتوایی فاقد انسجام و نظم حداقلی است.
8) برخلاف ادعای پیشنویس که درصدد توسعه یا تضییق حقوق شهروندی نبوده است، حقوق مندرج در پیشنویس، تضییق حقوق شهروندی مندرج در قانون اساسی، قوانین و مقررات جاری کنوانسیونهای پذیرفته‌شده توسط جمهوري اسلامي است.
9) ماهیت سند منتشره مبهم است و سرنوشت آن روشن نیست، لذا ضمانت اجرای آن نیز مبهم است. درواقع روشن نیست متن نهایی منشور، دستورالعمل، مقرره، قانون یا سیاست خواهد بود.
10) پیشنویس اگر چه ادعا دارد که «برنامه و خط‌مشی دولت» است اما در جای جای سند به موضوعاتی وارد میشود که به صورت مستقیم به سایر قوا به‌خصوص قوه‌قضائیه مرتبط هستند. تنظیمکنندگان منشور ناچار هستند از این بلاتکلیفی خارج شوند و موضع قاطعی در این زمینه اتخاذ کنند.
11) اهداف مندرج در سند به منظور توضیح ضرورت و چرایی انتشار آن کاملاً مبهم و فاقد انسجام است.
12) متناسب با ابهام در دایره شمول حقوق شهروندی در پیشنویس، محدوده و میزان تعهد نهادها و سازمانهای موجود نیز نسبت به آن نامشخص و مبهم است.
13) پیشنویس در برابر موارد نقض حقوق شهروندی در قوانین و مقررات جاری سکوت کرده است.
14) پیشنویس بدون ارائه معیار یا ملاک مشخص مدعی شده که مهمترین حقوق شهروندی را مورد نظر قرار داده است، در حالی که اولاً امکان تفکیک حقوق شهروندی از یکدیگر ـ به‌خصوص حقوقی که در قوانین و مقررات فعلی به رسمیت شناخته شده ـ وجود ندارد و ثانیاً دولت نمیتواند به اتکای نظر یا دیدگاه خود بخشی از جامعه را از حقوق منتسب به آنها محروم کند، زیرا این خود نقض حقوق شهروندی است.
15) حقوق مندرج در منشور نه ترتیب و نظم مشخص و علمی دارند و نه احصای دقیقی از حقوق شهروندی در قوانین و مقررات فعلی هستند، لذا متن منشور بهتر است این وظیفه را برعهده نهاد دائمی مسئول حقوق شهروندی قرار دهد و در متن منشور فقط حدود و ثغور حقوق شهروندی را تعریف کند.
16) مؤثرترین کارکرد منشور میتواند نهادینهسازی امور مرتبط با حقوق شهروندی باشد. متأسفانه این بخش از پیشنویس فاقد دقت و رعایت جوانب کارشناسی است.
17) ساختار پیشنهادی در پیشنویس برای متولی حقوق شهروندی، دولت محور است. در حالی‌که سهم و نقش جامعه مدنی در این ساختار از اهمیت بسیار برخوردار است.
18) در ساختار پیشنهادی برای پیگیری امور مرتبط با حقوق شهروندی در استانها پیشبینی مشخص شده است، در حالی‌که موارد نقض این حقوق در خارج از مرکز به مراتب گستردهتر و ضدانسانیتر از پایتخت است.
19) در ساختار پیشنهادی در پیشنویس، نحوه تعامل با دیگر قوا براي پیشبرد ضمانت اجرای حقوق پیشبینی شده است. در حالی که بدون درگیركردن سایر نهادها و قوا امکان روبرو شدن پروژه دولت با بنبست بسیار زياد است.
در پایان ضمن آرزوی موفقیت برای تدوینکنندگان پیشنویس منشور حقوق شهروندی، امیدوارم این پروژه دولت یازدهم در مسیر پیشبرد تغییر در جامعه ایران به اتکای جامعه مدنی به سرانجامی خوش و میمون برای ملت ایران برسد.
فهرست منابع
– فالکس، کیث. (1390)، شهروندی، (ترجمه محمدتقی دلفروز)، انتشارات کویر.
– فاطمینیا، سیاوش. (1386) فرهنگ شهروندی محصول و محمل حاکمیت خوب سازمان کارا و شهروند فعال، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره 26، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی.
– پورعزت، علیاصغر و دیگران. (1386) الگوی منطقی منشور حقوق شهروندی بر پایه بررسی تطبیقی اسناد موجود، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره 26، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی.
– محمدی، محمدعلی و دیگران. (1389) عوامل مرتبط با هویت شهروندی در شهر تهران، فصلنامه رفاه اجتماعی، شماره 38، دانشگاه علوم بهزیستی و توانبخشی.
– شیانی، ملیحه و دیگران. (1390) شهروندی، به نقل از مدنی، سعید: گزارش وضعیت اجتماعی ایران، مؤسسه رحمان.
– قانون‌اساسی جمهوریاسلامی ایران
– قانون حقوق مدنی
قانون آیین دادرسی کیفری
[1] پس از تصويب قانون احترام به آزادیهای مشروع و حفظ حقوق شهروندی و به استناد بند سه این قانون حضور وکیل در دادسراها الزامی می‌شد.
