مسائل اقتصادی ایران پیچیدگیهای خاصی دارد که حل آنها مستلزم آشنایی با دیدگاههای صاحبنظران و کارشناسان اقتصاد ایران است، به همین دلیل کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی تصمیم گرفت تا با برگزاری یک سلسله جلسات و دعوت از طیفهای مختلف کارشناسی نظر آنان را در مورد مشکلات اقتصادی ایران و راهکارهای اساسی آن جویا شود. اعضای کمیسیون میخواهند بدانند اقتصاد ایران با چه چالشهای اصلی روبهرو است؟ صاحبنظران و کارشناسان چه راهکارهای اساسی را پیشنهاد میکنند؟ پیشنیازها و شروط حل مشکلات اقتصاد ایران کدامند؟ و پرسشهايی از این دست که پاسخ به آنها میتواند در قالب پیشنهاد و تصویب قوانین و یا اصلاح سازوکارهایی نظارتی گره از مشکلات اقتصادی کشور بگشاید.
متن حاضر گزارشی از دومین نشست این سلسله جلسات است [سال 1385]. در این جلسه دکتر عظیمی استاد دانشگاه و رئیس مؤسسه عالی پژوهش در برنامهریزی و توسعه، نظرهای خود را در خصوص مسائل و راهکارهای اقتصاد ایران با تأکید بر سه مؤلفه «دانش»، «نهاد» و «پندارهای غلط» بیان داشته است.
در بحث مسائل اقتصاد ایران فکر میکنم فارغ از اظهارات افراد مختلف در باب اجرای خوب یا بد یک برنامه، نتیجه در تولید سرانه ایران براساس قیمتهای بینالمللی حدود 1500 دلار است. هر چند در گزارش توسعه انسانی سازمان ملل براساس مفروضات دیگر، ارقام 5 هزار و 6 هزار دلار نیز مطرح است.
البته این ارقام بسیار جای بحث و گفتوگو دارد. برآورد گروه اقتصاددانان لندن در سال گذشته نشاندهنده آن است که تولید سرانه سوئیس 40 هزار دلار، تولید سرانه ژاپن حدود 39 هزار دلار، تولید سرانه امریکا حدود 28 هزار دلار و متوسط تولید سرانه کشورهای صنعتی 32500 دلار است؛ علت این شکاف عظیم که بین 1500 دلار و 30 تا 32 هزار دلار است چیست؟ آیا مردم آنها نابغه هستند و ما چنین نیستیم؟ یا آنها تلاش کردهاند و ما نکردهایم؟ یا اینکه آنها منابع طبیعی دارند و ما نداریم؟ یا آنکه مشکل اساساً چیز دیگری است. همه میدانند که ژاپن و سوئیس که تولید سرانه آنها در صدر تولید سرانه کشورهای جهان قرار دارد، از نظر منابع طبیعی جزء فقیرترین کشورها بهشمار میآیند. همه جوامع با جمعیت بزرگ به نسبت خودشان نابغه دارند. پس اینها مهم نیست و لذا باید به دنبال علت پايین بودن تولید سرانه بود.
پیش از واردشدن به جزئیات مسائل میخواهم به این نکته اشاره کنم که توسعه براساس تعریف این است که چگونه میتوان فرصت استفاده از این ظرفیت تاریخی را پیدا کرد؛ براساس نظریه توسعه، ظرفیت همه کشورها برای تولید سرانهای که جهان صنعتی بهطور متوسط انجام میدهد، یکسان است، یعنی ما صرفاً به 32 هزار دلار تولید سرانه کشورهای صنعتی به چشم یک آرمان دستنیافتنی نگاه نمیکنیم. این میزان تولید سرانه میتواند ظرفیت ما ایرانیان هم باشد؛ همچنان که میتواند ظرفیت هند و یا مصر هم باشد. پس ما یک ظرفیت تاریخی بالقوه داریم که مثلاً 32 هزار دلار تولید سرانه است و یک عملکرد بالفعل که 1500 دلار است. خلاصه بحث توسعه این است که چگونه میتوان توانایی استفاده از آن ظرفیت تاریخی را پیدا کرد و این توانایی را بومی و نهادینه ساخت. بر این اساس، معمولاً کشورهایی که در حدود 55 تا 60 درصد آن ظرفیت را از قوه به فعل تبدیل میکنند توسعهیافته تلقی میشوند و معمولاً کشورهای با درآمدهای سرانه حدود 15 تا 18 هزار دلار به بالا حتی اگر بتوانند از حداکثر توان خود استفاده کنند در زمره کشورهای توسعهیافته طبقهبندی میشوند. براساس معیاری که پیش از این ارائه شد، ایران با 1500 دلار درآمد سرانه در مقایسه با 32 هزار دلار کشورهای صنعتی، رتبه 5/4 تا 5 از 100 را بهدست میآورد. توسعهیافتگی ما به این معناست که بتوانیم از رتبه 5/4 یا 5 حداقل به رتبه 50 یا 60 برسیم و در جهت بومیکردن توسعه هم بکوشیم، از اينرو کشوری مثل کویت اگرچه تولید سرانهاش بالاست، اما توسعهيافته تلقي نميشود، زیرا اگر سرمایههای خارجی از کویت بیرون کشیده شود، تولید سرانه آن کشور فوري کاهش مییابد. ما برای تعیین درجه کفایت این تولید سرانه برای ایران محاسبهای انجام دادهایم که معلوم شد حدود 55 درصد سرمایهگذاری لازم را میتوانیم انجام بدهیم، یعنی با محاسبه تعداد جوانان، میزان سرمایه لازم و سرمایهگذاریهایی که انجام دادیم به این نتیجه رسیدیم که درجه کفایت سرمایهگذاری برای ایران در حدود 55 درصد است. درجه کفایت سرمایهگذاریهای آموزشی ما نیز حدود 37 درصد است، یعنی از 100تومانی که باید در امر آموزش خرج کنیم، تنها 37 تومان خرج میکنیم. برای معیشت نیز محاسبات ما درجه کفایت را 80 درصد برآورد میکند، یعنی بهجای 100 تومانی که باید برای معیشت خرج کنیم تا استانداردهای معیشتی ما تأمین شود، فقط قادریم حدود 80 تومان خرج کنیم، به عبارتی در ایران، معیشت 80 درصد، سرمایهگذاری 55 درصد و آموزش 37 درصد قابل تأمین است و این ارقام به ما هشدار میدهند و بیانگر آنند که وضع امروز ما بد است. اگر یک تحول عاجل ایجاد نشود، وضعیت فردای ما بدتر خواهد شد و با توجه به این که آموزش با وضعیت پس فردای ما نیز مرتبط است، وضع ما باز هم بدتر خواهد شد، چرا كه معیشت با امروز در ارتباط است، سرمایهگذاری فیزیکی با فردا و سرمایهگذاری آموزشی با روز پس از آن.
پس از این مقدمه، به این نکته میرسیم که اکنون چه باید کرد و عوامل این تحولات کدامند. همه نظریهها نشان میدهند که عامل اصلی پیداکردن توان توسعه را باید در دانش و دانایی ملی خلاصه کرد. چند سال پیش انتشارات آکسفورد کتابی را منتشر کرد که تحولی در علم اقتصاد توسعه ایجاد کرد. در این کتاب نشان داده شده که دانش و دانایی ملی رکن اساسی توسعه است. واقعیت این است که دانش و دانایی ملی را در نظریههای توسعه به اجزایی تقسیم میکنند، اما این اجزا کدامند؟
اولین جزء این دانش نهادسازی و ایجاد سازمان است. نهادسازی و ایجاد سازمان فارغ از داستان چپ و راست است، زیرا در اینجا واقعاً بحث سیاسی مطرح نیست، بلکه بحث بهکارگرفتن ضوابط فنی در ایجاد نهادها یا اصلاح آنها مطرح است. برای اینکه بحث کمی روشن شود، به سالهای پس از کودتای سال 1332 بر ضد مرحوم مصدق برمیگردیم، یعنی زمانی که امریکاییها میخواستند در ایران یک برنامه توسعه اجرا کنند. امریکاییها در کار اقتصادی در ایران موفق بودند، زیرا اساس کارشان نهادسازی بود. اولین نهادی که ایجاد کردند بانک توسعه صنعت و معدن ایران بود؛ اما این نهاد را چگونه ایجاد کردند؟ آنان به این نتیجه رسیده بودند که باید سرمایهگذاری بشود، ضمن آنکه سرمایهگذاری خارجی و نیز دانش فنی خارجی هم مورد نیاز است. اما نکته مهم آن بود که صرفاً به یک قانون و حرف اکتفا نکردند تا مسئله خودبهخود حل شود، بلکه نهادی با همه ریزهکاریهایش درست کردند. وقتی این نهاد را بررسی میکنید، میبینید که کل سرمایهگذاری آن40 میلیون تومان بوده است.40 میلیون تومان سرمایه براي بانک خصوصی در نظر گرفته شد و اعلام كردند كه نمیخواهیم دولتی کار کند، این بانک کارش باید ایجاد صنایع و کارآفرینی باشد. تشخیص داده بودند که در صنعت، سود کم است و سود تجارت چندین برابر آن است، بنابراین اولین قدمی که برداشتند این بود که از بانک مرکزی خواستند تا 75 برابر سرمایه خود بانک توسعه صنعت و معدن، وام بدون بهره 30 ساله در اختیار این بانک قرار دهد. نکته این بود که بانک توانست با 5/2 برابر سرمایه خودش فعالیت کند و سودش را به 40 درصد صاحبان سرمایه تخصیص دهد، از اينرو اگر 10 درصد در صنعت سود میبرد، 25درصد آن به سهامدار میرسید، یعنی آنان فقط به دستور دادن در مورد کار صنعتی اکتفا نمیکردند، بلکه نهاد میساختند و 75 برابر سرمایه وام بدون بهره و 30 ساله نیز در اختیارش میگذاشتند! افزون بر این مقرر کرده بودند که این نهاد به مدت 15 سال هیچ قسطی نپردازد و پس از 15 سال اقساط را پرداخت کند. در بحث سرمایه خارجی هم گفتند که 40 درصد این 40 میلیون تومان را به خارجیان به صورت فروش سهم، آن هم نه به هر کسی (من جزء جزء صورت سهامها را دیدهام كه در کتاب هم هست) میفروشیم، به این ترتیب 16 میلیون تومان از سهام را برای خارجیها کنار گذاشتهاند که 33 درصد این 16 میلیون تومان یعنی نزدیک به 6 میلیون تومان را به امریکاییها، 3 تا 11 درصد را به انگلیسیها، آلمانیها و فرانسویها، 3 تا 7 درصد را به ایتالیاییها و چند کشور دیگر اختصاص دادند. در هريک از کشورهای يادشده شرکتهای بزرگ سرمایهگذاری و دانش فنی وجود داشت. به این ترتیب آنان سرمایهگذاری در ایران را تشویق میکردند. مثلاً لازارپرس، 2000 سهم داشت که معادل پولی آن اصلاً ارزش نداشت، اما سهم آن بود که نهادسازی شده بود. آنها به این نتیجه رسیده بودند که برای جذب دانش فنی و سرمایه، نهاد لازم است. سپس مسئله اعتماد طرفین سهامدار مطرح شد. برای حل این مسئله در اساسنامه ذکر کردند که در مجامع عمومی اکثریت هر گروه از سهامداران حق وتو دارند، يعني مسئله وقتی در مجامع عمومی مطرح میشد، میگفتند خارجیها جدا رأی بدهند و ایرانیان جدا، و دو دسته باید رأیشان موافق یک تصمیم باشد، در غیر این صورت آن تصمیم لغو میشود. به این ترتیب با قائلشدن حق وتو، اعتماد خارجیها را جلب کردند. آنگاه این پرسش مطرح شد که آیا قرار است این مؤسسه فقط با 40 میلیون سرمایه کار کند یا اینکه باید به دنبال فعالیتهای صنعتی دیگر هم برود؟ از اينرو مهمترین مسئله این است که آیا پروژه شناختهشدهای وجود دارد يا نه؟ به همین دلیل به بانک دستور دادند تا یک گروه کارشناسی درست کند، که بعدها آن گروه در ایران مشهور شد، زیرا در تهیه و ارزیابی پروژه بسیار خوب فعالیت میکرد. بحث این بود که بانک در پی یافتن پروژه و ارزیابی این مسئله باشد که آیا میشود یک کارخانه با فلان مشخصات در فلانجا ساخت. سپس با دعوت از عضا محاسبات و مقدار سرمایه لازم را به آنها اعلام میکردند و از آنها میخواستند تا در این صورت مطابق اساسنامه، بانک مجاز نباشد حتی یک ریال را خرج کند، به همين دليل اعضا میتوانستند سرمایهگذاری کنند. اگر هم اعضا قبول نمیکردند بانک باید به پرداخت وام مبادرت ورزد و باز برای اطمینان 10 درصد سهام را هم بخرد. به همین ترتیب، تمام ریزهکاریها در این بانک رعایت شده بود و گزارشهای قطوری در مورد کارهای توجیهی آن وجود داشت.
زمانیکه وضعیت اقتصادی سال 1351 را مطالعه میکردیم متوجه شديم كه حتی یک پروژه مهم صنعتی در ایران نبود که این بانک وظیفه خود را در مورد آن انجام نداده باشد. ازسوي دیگر، بانک توسعه کشاورزی را همتای بانک صنعت و معدن برای کشاورزی درست کردند. بانک برنامه هم بود که به بانک اعتبارات صنعتی برای صنایع کوچکتر تبديل شد. بانک اعتبارات کشاورزی را نیز برای مسائل روزمره کشاورزی و سازمان برنامه را با وظیفه زیر بناسازی ایجاد کردند. سازمان برنامه در آن زمان نه مسئول برنامه بزرگ و جامع کشور بود و نه مسئول بودجه جامع آن. به سازمان برنامه مأموریت دادند که کارهای راهسازی، سدسازی، نیروگاه و دانشگاه را انجام دهد. در کنار همه این کارها به ساختار مجلس هم فکر کردند. اگر به اسناد نگاه کنید میبینید به این نتیجه رسیده بودند که ساختار سنتی حاکم بر مجلس جلوی کارشان را میگیرد. پس اصلاحات ارضی سال 1340 را با هدف تغییر ساختار مجلس مطرح کردند، این بحث را شاید کمتر شنیده باشید. در مورد اصلاحات ارضی بسیار حرف زده شد. اصل بحث این بود که بيشتر نمایندگان مجلس، به استثنای دو مجلس اول صدر مشروطیت از مالکان زمین بودهاند، یعنی اکثریت نمایندگان را مالکان تشکیل میدادند. بحث آنان این بود که توسعه ایران در گرو تغییر ساختار سنتی مالکیت کشاورزی است. در قانون اصلاحات ارضی آنچه مطرح بود، این بود که ساختار سنتی مالکیت روستایی کشور به هم ریخته شود تا ساختار سیاسی مجلس و مانند آن تغيير كند.
اگر قرار است پيش از برنامه توسعه، کاری بشود، نهادهایی که مجری برنامه هستند بسیار اهمیت دارند، اگر آن نهادها متناسب نباشند، هر چه قدر هم برنامه سالم، دقیق و خوب باشد، قابلیت اجرا ندارد. نمونهای که به آن اشاره شد، نمونهای موفق از برنامهریزی توسعه است. شما میدانید که وقتی قرار شد در کرهجنوبی بانک توسعه صنعت و معدن ایجاد کنند، هیئتمدیره آن بانک را در ایران تربیت کردند. این افراد در بانک توسعه صنعت و معدن ایران کارآموزی کردند و برگشتند. کرهجنوبي چیزی حدود پانزده سال از ما عقب بود! بنابراین اولین نکته این است که ما بايد براساس ضوابط فنی به نهادها و سازمانهایمان فکر کنیم و نه بر اساس داستانهای ارزشی.
نهاد بسیار مهم دیگر مجلس است. مجلس نهادی است که اگر ضوابط فنی در آن رعایت نشود، مشکلاتی اساسی پیدا خواهیم کرد. اولین ضابطه فنی این است که لوایحی که به مجلس میآید، دست كم باید شش گزارش توجیهی داشته باشد، همه مجالس پیشرفته دنیا چنین عمل میکنند؛ حال جای این پرسش است که کدام لایحه با شش گزارش توجیهی به مجلس میآید؟ من سالهاست که از نزدیک با این لوایح درگیر نیستم، ولی یادم میآید که در سازمان برنامه قدیم یک لایحه در مورد مالیات بر ارزشافزوده برای نظرخواهی آمده بود كه آنجا این لایحه بسیار قطور بود فکر کردم حتماً گزارشهای توجیهی هم دارد، اما وقتي آن را باز کردم دیدم فقط به اندازه نصف صفحه گزارش توجیهی دارد و بقیه آن شامل تبصرههاست! فکر کردم اشتباه شده، از اينرو به دوستانم در وزارتخانه زنگ زدم و آنان گفتند گزارش توجیهی همین است و بس!! محاسبه کردم دیدم آن لایحه اول اگر بخواهد اجرا شود، به اندازه کل کتابهای درسی ایران فقط فاکتور باید صادر شود. من دیگر بقیه لایحه را مطالعه نکردم و در پاسخ نوشتم که چنین چیزی ناممکن است، پس روی آن فکر نکنید! اما همچنان که گفته شد، در کشورهای خارجی لوایح معمولاً همراه با شش گزارش توجیهی تقدیم مجلس میشوند؛ یکی گزارش توجیهی اجرایی است؛
به این معنا که در آن بدون توجه به خوب یا بد بودن ایده یک لایحه فقط این پرسش مطرح میشود که آیا قابل اجراست یا خیر و برای اجرا چه مقدمات و لوازمی لازم است؟ مثلاً در مورد لایحهای که به آن اشاره كردم. این پرسشها مطرح میشود كه چند فاکتور میخواهد؟ آیا اصلاً ربطی به خوبی یا بدی ایده لایحهای ندارد که نماینده مجلس باید در مورد آن تصمیم بگیرد؟ براي نمونه در توجیه فنی از نظر حقوقی این پرسشها مطرح میشود كه آیا این اصطلاحات به کار گرفته شده اصطلاحات حقوقیاند؟ آیا قابل تعبیر و تفسیرند؟ قوانین منسوخ شده کدامند؟
گزارش سوم گزارش توجیه مالی است. در توجیه مالی این پرسشها مطرح میشود كه لایحه مذکور چقدر برای دولت خرج دارد؟ چقدر درآمد ایجاد خواهد کرد؟ در این مورد هم خوب یا بد بودن لایحه مطرح نیست.
گزارش چهارم گزارش توجیه اقتصادی است، یعنی از دید متغیرهای اقتصادی اصلی، ازجمله تولید سرانه، بیکاری، صادرات، ارز و مقولات غیر مالی، بررسی میشود که لایحه در صورت تصویب چه اثری روی متغیرهای اقتصادی دارد.
گزارش پنجم گزارش توجیه اجتماعی است، چون با تبدیل هر لایحهای به قانون الزاماً گروههایی در جامعه از آن سود میبرند و گروههای دیگر زیان ميبینند. گزارش اجتماعی باید تجزیه و تحلیل کند که کدام گروهها، چه مقدار و چگونه سود میبرند و آیا ساختار اجتماعی جامعه با این لایحه تغییر خواهد کرد یا نه؟
درنهایت گزارش ششم گزارش توجیهی سیاسی است، به عبارت دیگر باید بحث شود که ساختار سیاسی جامعه تا چه اندازه تحتتأثیر این لایحه قرار میگیرد. البته ممکن است جنبه سیاسی یک لایحه کم یا زیاد باشد. معمولاً یک لایحه که به مجلس یا هیئت دولت میآید، اگر دو صفحه باشد باید به اندازه پنجاه صفحه توجیهات گوناگون داشته باشد تا نمایندگان بتوانند این توجیهات را ببینند و ابعاد مسئله برای آنها روشن شود. وقتی مسئله روشن شد، حق آنان است که تصمیم بگیرند. ولی متأسفانه وقتی به لوایح نگاه میکنیم، میبینیم که به مفهوم توجیه توجه نمیشود و این ازجمله اتفاقاتی است که در مجلس ما میافتد و هزار مسئله دیگر به این مشکل برمیگردد.
در اینجا دوباره به بحث نهاد و ضوابط فنی بازمیگردیم. اولین نکته تهیه یک برنامه خوب نیست، بلکه وجود نهادهای متناسب است. نهاد اگر متناسب شود، جامعه در زمان صرفهجویی میکند و وقتی در زمان صرفهجویی شد، هم رفاه ایجاد میشود و هم تولید سرانه بالا میرود. به يك نمونه اشاره ميكنم؛ من سالها پيش وقتی در انگلستان درس میخواندم، برای نمرهکردن یک ماشین اقدام کردم؛ همه مراحل نمرهکردن، گمرک و مانند آن چیزی حدود 20 دقیقه طول کشید، اما در ایران با آنکه کارها به صورت کامپیوتری انجام میشود، براي انجام اين كار پنج روز کامل وقت تلف میشود؛ این نشانه آن است که نهادسازی ما درست نیست. بنابراین به نظر من اولین نکته که برگرفته از نظریههای توسعه است، بحث نهادسازی است. این نهادها فقط نهادهای اقتصادی نیست، شامل نهادهای سیاسی، فرهنگی و… آن نیز میشود که در جای خودش باید برای این نهادها همفکری کرد.
ازسويي نهاد قوهقضايیه باید چند مشخصه بارز داشته باشد. اگر قرار است توسعه اقتصادی اتفاق بیفتد، باید قوهقضايیه ساماندهی شود و مقتدر، سریع، ارزان، در دسترس باشد. شش، هفت ویژگی اینچنینی است که اگر نباشند، توسعه اقتصادی کشور حتماً دچار مشکل میشود، چرا که اگر این نهادها خوب کار نکنند کاري که باید در ده دقیقه انجام شود، در بیست روز انجام میشود و این بیست روز تبدیل میشود به آن تولید ملی که وجود ندارد. علت اینکه فقط 1500 دلار تولید میکنیم، این است که به اتلاف وقت و زمان مشغولیم. ما خوابیدهایم، همه داریم وقت تلف میکنیم و برای هم سنگ میاندازیم و البته این سنگاندازی آگاهانه نیست. سنگانداختن در ذات نظام اجتماعی، اقتصادی و فرهنگی ماست. مصادیق آن را هم میدانیم. اگر نهاد قضایی درست کار نکند، اولاً از جرایم پیشگیری نمیکند، یعنی اگر همه مطمئن باشند که یک نهاد قضایی ارزان و در دسترس، سریع و کارا، قدرتمند و قانونمند است، بسیاری از افراد به سراغ جرم نمیروند و بدین ترتیب به نفع تولید در زمان صرفهجویی میشود. بنابراین کسانیکه به سراغ جرم میروند، به سرعت به کارشان رسیدگی میشود و زمان صرف تولید میشود.
عیناً همین بحث در مورد نهادهای سیاسی هم مطرح است. من در اینجا وارد ریزهکاریها نمیشوم. در کتابیکه نوشتهام پانزده نهاد را مورد بررسی قراردادهام. اولین نکته مهم در بحث توسعه، بحث نهادها و سازمانهاست و موضوع اقتصاد نهادگرا هم همین است .بحث اقتصاد نهادگرا این است که با صرف ساختن یک مدل برای برآورد و پیشبینی، کار درست نمیشود، بلكه باید با حوصله به نهادها پرداخت.
مهمترین نهادی که مانع کار در ایران است، نهاد دولت است. دولت آنچنان مقررات پیچیدهای در اطراف خود ساخته و فرهنگی ایجاد کرده که همهجا مانع اصلی بر سر راه توسعه است. من همواره اشاره کردهام که آنچه ما واقعاً لازم داریم، دولت مقتدر و در عین حال دولت کارامد و يا به معنای ديگر يك دولت کوچک است. من در کتاب «مدارهای توسعهنیافتگی» که در سال 1368 به رشته تحریر درآمده، ساختار دولت را ترسیم کردهام. وزارتخانههایی هستند که وظیفه اعمال حاکمیت را برعهده دارند. تعريف حاکمیت مشخص و دامنه آن محدود است؛ حاکمیت در انحصار دولت است و بیرون از دولت کسی حق ندارد وارد قلمرو حاکمیت شود.
در مورد بحث خصوصیکردن مؤسسه برنامهریزی که در گذشته مطرح بود، نظر من این بود که خصوصیکردن مؤسسه مثل این است که بخواهید بک کلانتری را خصوصی کنید! مؤسسه برنامهریزی ایران پشتیبان فکری نظام برنامهریزی است و قرار نیست خصوصی شود. اگر خیلی به خصوصیسازی فکر میکنید، چند مؤسسه خصوصی درست کنید! حاکمیت باید در انحصار دولت باشد و دولت هم باید کوچک و مقتدر باشد. بهعلاوه ما یک نهاد برای توسعه کشور ـ که فرایندی گذرا و موقتی است و ممکن است 50 سال ادامه داشته باشد، ولی اساساً موقتی است ـ لازم داریم. برنامههای توسعه پيش از انقلاب در سازمان برنامه تصویب میشد، چون معتقد بودند که ماهیت توسعه گذراست. کسی در سازمان برنامه استخدام دائم نبود. بحث توسعه این است که یکسری پروژههای ویژه نهادسازی دارید که بهتدریج باید کوچک شود. سازمان برنامه یک روز یک سازمان بزرگ است که بعد بهتدریج باید کوچک و در نهایت حذف شود. پس یک حاکمیت داریم و یک برنامه که حوزههای آن محدود است و بین این دو بخش غیردولتی است. هر چه حاکمیت و برنامه موفقتر باشند، امکان شکوفایی بخش غیردولتی بیشتر است.
موضوع دیگر بحث ارز است؛ شما اگر براساس یک نهادسازی غلط نرخ ارز را یکسان کنید، مملکت ضرر میکند. حال پرسش اين است كه نهاد درست در ارز چیست؟ در ایران، بانک مرکزی نباید مسئول خرید و فروش ارز باشد! بانکهای مرکزی دنیا خرید و فروش ارز میکنند، ولی باید دید به چه منظور؟ برای حفظ ارزش پول داخلی. یک بانک مرکزی را در بین کشورهای صنعتی پیدا کنید که حق داشته باشد کل یا 90 درصد ارز کشور را خرید و فروش کند. این وظیفه بانک مرکزی نیست. تا روزی که وظیفه خرید و فروش ارز حاصل از نفت را از بانک مرکزی نگیرند، پول ملی تقویت نمیشود، چون بانک مرکزی وظیقه اصلیاش حفظ ارزش پول ملی است؛ ایجاد پولی ملی برای گردش درست کارها و تأمین اعتبارات و تقویت پسانداز است، نه خرید و فروش ارز. در خرید و فروش ارز بانک باید خودش نقش مشتری را ایفا کند و در بازار ارز بخرد و بفروشد، درحالیکه من مدتها پیش گفتم که ما باید یک سازمان بازیافت منابع نفتی داشته باشیم و نمایندگان، ارز نفت را هر طوری که مایل هستند در مجلس تصویب کنند، مثلاً 200 تومان حق حاکمیت از آن بگیرند و آن را در بودجه حاکمیت بیاورند و ارز حاصل را در آن سازمان بازیافت بگذارند و بودجه ریالی هم به آن ندهند و آن سازمان وظیفهاش این باشد که ارز نفت را به ازای هر دلار 100 یا 200 تومان به دولت بدهد، نه اینکه آن را در بازار ارزان بفروشد و پول حاصل صرف مثلاً بیست کار مشخص شود، شبکه راههای کشور درست شود، منابع آبی مهار شود و… براي اينكه در بودجه بحران بهوجود نیاید بهتر است به ازای هر دلار 300 تومان به حساب بودجه واریز شود. بعد اگر بر فرض نرخ ارز 1000 تومان شد، میدانیم و مطمئنیم که اختلاف موجود صرف کارهای مثبت و موارد مشخص توسعهای کشور شده و فسادی شکل نگرفته است.
بحث نهادسازی این است که کدام وظیفه در کجا قرار میگیرد و تحت چه شرایطی میتوان درست به آن عمل کرد. وقتي به این حاکمیتها در دستگاه اجرایی کشور مينگريد؛ متوجه دو نکته میشوید: یکی اینکه ما همه نگران فساد اقتصادی هستیم. حال باید دید که فساد اقتصادی از کجا شروع میشود. زمانی فساد اقتصادی در یک دستگاه شروع می شود که حیثیت کار برای دولت از اعتبار میافتد و همه افراد به دنبال نفع شخصی خود هستند. مثلاً روزی که به من حکم میدهند شما فردا رئیس فلان مؤسسه هستید، یک کپسول به من نمیدهند یا یک آمپول به من نمیزنند که به جای ماکزیممکردن نفع شخصی، هدف اجتماعی را ماکزیمم کنم، یک اتفاقی باید در اینجا بیفتد، وگرنه هر کاری کنید من بهدنبال نفع شخصی خواهم رفت و فساد پیدا خواهد شد. پس برای اصل قضیه که بوکانان بهعنوان یک فیلسوف اقتصادی در مورد آن بحث کرده است، یعنی تضاد بین پیگیری نفع شخصی و ماکزیممکردن هدف اجتماعی، چه راهحلی دارد؟ دولتها برای آن یک راهحل پیدا کردهاند. اولین کار این است که کار دولتی در جامعه باید حیثیت داشته باشد، یعنی با یک رشته اقدامات، نفع شخصی شما ایجاب کند که سالم و کارامد کار کنید، بدین معنی که مسیری درست میکند که شما در آن حس کنید اگر سالم و با کارایی فعاليت کنید، این به نفع خود شماست. البته حتی در این شرایط هم ـ که به چگونگی آن اشاره خواهم کرد ـ باز هم 5 درصد فاسد خواهند بود که برخورد با آنان وظیفه دستگاه قضایی است و 95 درصد بقیه صحیح عمل خواهند کرد.
اگر به ژاپن نگاه کنید، درخواهید یافت کسیکه در دستگاه حکومتی کار میکند، اعتبار اجتماعی دارد و اگر او را به دلیلی از دستگاه بیرون کنند سرافکنده میشود. خودکشیهای معروف ژاپنیها هم به این موضوع برمیگردد؛ علت اصلی خودکشیها این است که فرد مطرود میشود. در ژاپن یک سیستم ارتقای داخلی وجود دارد، حتی در مدیران، برای دوران پس از کار در دستگاه دولتی هم یک سیستم ارتقا پیشبینی شده است. مدیر وقتي وارد شرکتهای خصوصی میشود؛ هم آموزش میبیند و هم حقوقهای کلان میگیرد. این مدیر طوری تربیت میشود که جاذبه و اعتبار اجتماعی داشته باشد و ده، پانزدهسال با کارایی و سلامت کار کند و آیندهای در انتظارش باشد که بسیار درخشان است. این سیستم نهادسازی را دولت شروع میکند و نهادهای سالم بهوجود میآورد و دستگاه قضايی هم با افراد فاسد (5 درصد کل) برخورد میکند. امروزه بدون تعارف باید گفت که کار در دستگاه دولتی ایران آب باریکهای است که منزلت اجتماعی ندارد.
اصلاح نظام بودجهریزی که از سال گذشته (1385) در دستور کار مجلس قرار دارد، در سال 1364 یک گروه تحقیقاتی این کار را شروع کرده بود که من افتخار همکاری با آنها را داشتهام و گزارشهای مختلفی را در آن زمان آماده کردیم و اکنون در مرکز پژوهشهای مجلس در حال پیگیری است. همه به این نتیجه رسیده بودیم که برای اصلاح بودجه نبايد به يك عامل بسنده کرد، بلکه باید نهاد دولت را در کلیت آن بررسی کرد. از دید ضوابط فنی و اجرایی، اصلاح نهاد دولت در کلیت خود در اصلاح بودجه منعکس خواهد شد، از اينرو اگر همه وزاتخانهها هم کار حاکمیت، توزیع و تصدیگری را انجام دهند، تشکیلات وزارتخانه را هر طور سامان دهید، بالاخره اشکالاتي پیش خواهد آمد، چون نوع کارها متفاوت است؛ یک روز گرایش بهسوي کارهای توسعهای است و تشکیلات توسعهای میخواهد. روز دیگر به سمت دیگر است. ماهیت حقوقی کار، ساختار سازمانی و ماهیت مالی آن فرق میکند. اگر یک تشکیلات وزارتخانهای اینچنین باشد، محال است بتوان کارهای بزرگ انجام داد، یعنی ضوابط فنی اجازه نمیدهند که چنین کنید. برای این کار باید بهتدریج اصلاحات مورد نظر را شروع کنید. بالاخره حاکمیت، وظیفه انحصاری دولت است. حتی تغییریکه از درآمدهای دولت بهوجود ميآيد، درست نیست. میگویند اصل جامعیت در وحدت بودجه است، اصل وحدت بودجه معنیاش این نیست که هر درآمدی را دولت میتواند بگیرد و در بودجه بریزد. تکتک درآمدها از نظر ضوابط فنی باید مبتنی بر استدلال باشند و براساس استدلال معلوم باشد که درآمدها کجا هزینه میشوند، برای نمونه اگر از ورود کالایی به کشور مالیات بگیریم، باید حساب کنیم که این مالیات را برای چه منظوری وضع کردهایم؛ آیا برای حاکمیت وضع کردهایم؟ یعنی چون دولت حاکم است و خرج دارد، بنابراین بايد مالیات وضع کند؟ البته میزان مالیات حاکمیت مشخص است، که بیش از 5 درصد 10 درصد یا 15 درصد نیست، این مالیات باید مستقیماً وارد بودجه دولت شود، ولی وقتي میزان مالیات بیش از 15 درصد است، تصمیمات دیگری مدنظر است. مثلاٌ اگر میخواهید از یک صنعت نوپا حمایت کنید یا حمایتهای دیگر مورد توجه شماست، نباید این درآمد را به بودجه حاکمیت اختصاص دهید، چون اگر این درآمد به بودجه حاکمیت رفت و در بودجهریزی یک درآمد ثابت فرض شد، روزیکه آن دلیل برطرف شود، دیگر نمیتوان آن را حذف کرد، از اينرو باید تکلیف این نوع درآمدها را در بودجه روشن ساخت. همین امسال که بحث واردات خودرو مطرح بود، یکی از نگرانیهایم این بود که حقوق و عوارض گمرکی واردات مستقیماً به بودجه وارد شود. اتفاقاً به یکی از مسئولان وزارت صنایع گفتم که اگر قرار است این کار انجام شود، بايد بدانید که با این درآمد چه کار میخواهید بکنید. این درآمد را وارد بودجه نکنید، بلکه در صندوق بازسازی صنعتی بگذارید و برای آن صندوق ضوابط تعیین کنید، همان کاری که کرهجنوبي کرد.
بحث دیگر نظریهپردازی است. متأسفانه در ایران مکتب فکری نداریم . در مکاتب اجتماعی نمیتوانیم ادعا کنیم هر نظری که ما داریم، درست است و جز این نیست، چون علوم اجتماعی آزمایشگاه کنترل شده ندارد، هیچگاه نمیتوانیم فرضیههایمان را به سادگی سایر علوم آزمایش کنیم، باید در تاریخ بگردیم و آزمونهای محدودی را که داریم انجام بدهیم. ما در علوم اجتماعی، قانون کم و فرضیه زیاد داریم. به این دلیل است که مکاتب فکری ایجاد میشوند. ويژگي مکتب فکری این است که اولاً مشخص است نظریهپرداز این مکتب فکری کیست، مثلاً در امریکا میگویند آقای فریدمن نظریهپرداز مکتب پولگرایان است و رهبر اصلی آن مکتب، کتاب نوشته و آثار متعدد دارد. وقتی مکتب فکری وجود داشته باشد، وضعیتی که بهوجود میآید این است که به محض روی کار آمدن یک مکتب فکری به دلیل انتخابات در عرصه سیاسی، افراد و شاگردان مختلفی که در این مکتب تربیت شدهاند و مفاهیم را میدانند، میتوانند کنار هم جمع شوند و هیئت دولت را تشکیل دهند. بدین ترتیب بر سر موضوعات هماهنگی بهوجود ميآید . ما نظریههایی داریم، ولی مکتب فکری نداریم و نهاد نظریهپردازی در ایران جایش خالی است. در دنیا به شدت به این کار میپردازند. نهاد نظریهپردازی معمولاً جایی است که از خبرگان شناختهشده کشور پشتیبانی تحقیقاتی میکند. این نهاد یا به صورت یک سازمان غیردولتی است یا به صورت یک سازمان خیریه و معمولاً خدمات پشتیبانی وسیع تحقیقاتی، کتابخانهای، اینترنتي و… دارد. چنین مراکزی معمولاً محقق استخدام نمیکنند، بلکه مقداری پول صرف کتابخانه و… میکنند و بورس میدهند. این سیستم اصلاً در ایران راه نیفتاده است، ولی نمونههای آن در خارج فراوان است، براي نمونه آکسفورد دانشگاهی است که من در آنجا هم درس خواندهام و هم درس دادهام. آنجا يك پروفسور صاحب کرسی حقوق یک استاد تمام را میگیرد و مادامالعمر هم هیچ مقامی نمیتواند او را از مقام خود عزل کند. تنها تعهدی که این فرد به دانشگاه دارد این است که در طول نیم سال تحصیلی در 20 مایلی آکسفورد زندگی کند، نه تعهد دارد یک ساعت درس بدهد، نه تعهد دارد تأخیر نکند و نه تعهد دارد در جلسهای شرکت کند و اساساً هیچ تعهد دیگری ندارد که بخواهد به آن فکر کند. روزی از این کرسی جدا میشود که یا فوت كند و یا اظهار تمایل کند که میخواهم بازنشسته شوم. آکسفورد متشکل از 30 کالج است و مشهور است که یکی از اینها تعداد استادانش از تعداد دانشجویانش بیشتر است. همچنین مشهور بود که عمده سیاستهای دولت انگلیس در جلسات غیررسمی این کالج شکل میگیرد. بيشتر این استادان یا استاد تمام بودند یا نامزد جایزه نوبل و اختیارات فوقالعاده وسیعی داشتند. در کتاب توسعه علمی ایران، نوشته آقای دکتر رضا منصوری، در مورد این موضوع بحث و نشان داده شده که 2200 نوع از این مؤسسهها با نامهای مختلف در امریکا فعالیت میکنند. در سراسر ایران حتی یک مؤسسه اینچنینی نداریم، ما تنها جایی که سراغ داریم، حوزههای علمیهاند که بودجهشان مستقل است و حول و حوش یک مکتب شکل میگیرند. جالب است وقتی ساختار آکسفورد را نگاه میکنید، میبینید که سیستم آن بسیار شبیه به این حوزههای علمیه است. دانشگاهی که ادعا میکند 800 سال قدمت دارد و جزو دانشگاههای درجه یک دنیاست، اینچنین عمل میکند.
در اینجا من به چند مسئله فقط اشاره و مطالب را خلاصه میکنم. این مفهوم در اقتصاد ایران ایجاد اشتغال است. من این را در جاهای مختلف عنوان کردهام و فکر میکنم مسئله مهمی باشد. در زمینه ایجاد اشتغال اولین فکر نادرست در ایران این است که تا صحبت از اشتغال میشود، ذهنها به سمت تولید کالا، کارخانه و کشاورزی معطوف میشود. در کارخانجات و کشاورزی، معیار فقط بازدهی است. با توضیحی که بعداً خواهم داد، اگر میخواهید اشتغال کامل در جامعه داشته باشید، باید سعی کنید که در کارخانهها و در کشاورزی اشتغال به حداقل برسد، یعنی باید در کارخانجات و مزارع کشاورزی فقط به این فکر کرد که بازدهی را بالا برد. اگر بشود یک کارخانه درست کرد که فقط یک نفر در آن کار کند ـ البته اگر بشود ـ برای ایجاد اشتغال کامل باید چنین کارخانهای را طراحی کرد. اینكه فکر كنيم شغل در کارخانه و امثال آن است يك فكر نادرست است. این طرز تلقی جلوی ایجاد اشتغال را میگیرد. خط زنجیرهای تولید کالایی باید بالاترین فناوری ممکن و بالاترین بازدهی را داشته باشد. اشتغال بین خط زنجیرههاست که ایجاد میشود. سه دسته فعالیت، اشتغال ایجاد میکنند: خدمات پشتیبانی تولید، خدمات حاکمیتی و خدمات رفاهی. کشورهای صنعتی که بالاترین نرخ اشتغال و کمترین نرخ بیکاری را دارند، حدود 70 درصد شاغلان را در این سه بخش به کار گماردهاند و بقیه یعنی 30 درد شاغلین به طور متوسط در کارخانجات و مزارع کشاورزی مشغول هستند. در ایران 46 درصد اشتغال در بخش خدمات و 54 درصد در تولید کالایی است، یعنی حدود 5/3 میلیون شغل در کشاورزی، حدود 5/2 میلیون شغل در صنعت و 5/5 میلیون شغل در تولید در این دو بخش داریم. برای حل این مسئله باید مقرراتی در تسهیل خدمات وضع کرد و ازسوي دیگر باید به دنبال افزایش بازدهی در تولید این دو بخش باشيم. در جامعه ایران مدام نیروی کار، ارزان و سرمایهگذاران شده است. نظریه قیمتهای نسبی میگوید که شما از تجهیزات تکنولوژی استفاده نکنید، بلکه از نیروی کار استفاده کنید، در نتیجه تکنولوژی ضعیف میشود. چرا ایران قبرستان ماشینآلات از رده خارج کشورهای دیگر شده است؟ اینکه با تبعیت از نظریه قیمتهای نسبی، تولید را به سوي افزایش استفاده از نیروی کار ارزان بردهایم، این سیاست نادرست و ضد اشتغال است. ما باید راهی پیدا کنیم تا مقررات را در جهت افزایش بازدهی آسان کنیم. این کار با استفاده از امکانات قانوناساسی ممکن است، چون این مقررات که اکثراً هم در هیئت دولت به تصویب رسیده، به قدری پیچیده شده است که اگر یک نفر هم بخواهد آنها را اصلاح کند، چند سال طول میکشد تا یک مصوبه را از هیئت دولت بگیرد یا آن را لغو کند. اگر بخواهیم اشتغال ایجاد کنیم، باید اختیارات ویژه قانوناساسی را که هیئت دولت برای برخی کارهای ویژه میتواند استفاده كند، بهكار ببريم.
حوزه سوم ایدههای اشتباه، ایده برنامهریزی است. من از 20 سال پیش در نوشتههايم همواره تأكيد كردهام که ایده برنامه جامع به محض اینکه مطرح شود، شکست میخورد. حتی در سال 1966، یعنی 35سال پیش یکی از متخصصان توسعه کتابی بهنام «برنامهریزی توسعه درسهای تجربه» نوشت و در آن تجربه صد کشور، ازجمله ایران در آن زمان را مورد مطالعه قرار داد. در این کتاب بهدرستی ادعا شده که حتی یک مورد برنامهریزی جامع توسعه موفق در جهان وجود ندارد. دلایل نظری آن هم روشن است، یعنی اگر به دنبال اجرای برنامه جامع توسعه هستید، علم جامع میخواهد که ندارید، اطلاعات تفصیلی بهنگام میخواهید که اگر توسعهیافته باشید دارید و اگر هم نباشید، ندارید. زمان هم چندان در اختیار ندارید، چرا كه حداکثر یک سال باید وقت صرف کرد. بوروكراسي تا راه بیفتد چند ماه زمان میبرد. بعد هم که نوبت به هیئت دولت و مجلس میرسد سر جمع پنج تا شش ماه طول میکشد که یک برنامه جامع توسعه شکل بگیرد. آیا در پنج ماه میشود کار کرد؟ از اينرو در پايان به دلیل عدم دقت و… برنامه هیچ از آب درمیآید. برنامهریزی توسعه براساس هستههای خطدهنده است، یعنی یک بخش و زیربخشهای خطدهنده انتخاب میشوند که ممکن است در مجموع 20 درصد کل بودجه کشور را دربرگیرند. برنامهریزی توسعه تعداد محدودی کارهای خطدهنده را دربرمیگیرد و با فرصت کافی یکبار در مجلس تصویب میشود. پس از تصویب برای چهار تا پنج سال برنامه داریم. بعد هم نوسانات درآمدی به 80ـ70 درصدی منتقل میشود که مربوط به امور جاری است و امور جاری هم روال خودش را دارد. به عبارت دیگر لازم نیست هیچ تغییر عمدهای دهید، تنها کافی است که یک معاونت توسعه درست کنید تا کارهای خزانهداری را انجام دهد. اگر برنامه چهارم توسعه هم برنامه جامع باشد، هیچیک از زحمات شما قابلیت اجرایی ندارد. این بحث از حدود 35 سال پیش مطرح شده است. آرتور لویز جملهای مشهور گفته و آن اینکه برنامهای که میخواهید برای پنج سال طراحی کنید، بیست سال وقت میخواهد تا خودش تهیه شود، من نیستم خودتان تهیه کنید.
در دنیا یک نمونه موفق برنامه جامع پیدا نمیکنید. جامعیت، ما را گیر میاندازد. مشکل ما در کمبود سرمایه به شکلی که بحث میکنند و نیز در کمبود منابع نیست، مشکل ما در مسائل جهان (به شکل عمده) نیست (ضمن اینکه در حل مسائل جهان بسیار مشکل داریم) مشکل اساسی و اولیه ما روی فکر، اندیشه، دانش و دانایی ملی است؛ نهادها و سازمانهای ما، نظریهها، مکاتب توسعهای و پندارهای غلطی است که داریم. به نظر من اگر بشود نوعی سازماندهی کرد که بتوان براساس آن یک برنامه کوتاهمدت حلوفصل بحران تعریف کرد، که بحران اقتصادی به بحران اجتماعی و سیاسی تبدیل نشود و چند مسئله اساسی در آن دیده شود و درکنار آن برنامه هستههای خطدهنده توسعه تعریف و نهادسازی آغاز شود، به سرعت میتوانیم تولید سرانه را رشد بدهیم و از طریق این رشد، بسیاری از مشکلات خود را حل کنیم.
منبع:چشم انداز ایران
